AUTO nº 11001-03-15-000-2021-01606-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTITRÉS ESPECIAL DE DECISIÓN) del 12-05-2021
| Sentido del fallo | NO APLICA |
| Fecha de la decisión | 12 Mayo 2021 |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2021-01606-00 |
| Tipo de documento | Auto |
| Emisor | Sala Plena |
CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE FALLO CON RESPONSABILIDAD FISCAL – Auto que aplica excepción de inconstitucionalidad de los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021 / CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE FALLO CON RESPONSABILIDAD FISCAL – Noción / MEDIO DE CONTROL DEL CPACA – Finalidad / PRINCIPIO RECTOR Y DE INTERPRETACIÓN DE LA ACTIVIDAD JUDICIAL - Efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico
Como punto de partida, hay que señalar, que este dispositivo, ingresó a ser parte de los medios de control previstos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los cuales, en su generalidad, tienen como objetivo principal ofrecer y garantizar a los administrados herramientas reales y efectivas de orden judicial para controlar la actividad de la administración y así preservar el imperio de la ley. De allí que, el objeto de control de esta jurisdicción es, entre otros, la efectiva protección de los administrados frente a las diferentes formas en que se expresa la actividad administrativa, y es, en consecuencia, elemento y valor fundamental en la estructura de pesos y contrapesos que caracteriza el Estado Social de Derecho. […] No por otra razón el artículo 103 del CPACA estableció como principio rector y de interpretación de la actividad judicial que, en los procesos a cargo de esta jurisdicción la “efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico” es el objetivo que marca el rumbo de sus decisiones; de manera que el entendimiento y aplicación de todos y cada uno de los distintos medios de control, debe hacerse bajo esta irreductible perspectiva. […] Lo anterior explica, entre otros aspectos, que el diseño de cada instrumento de control sea receptor de un determinado interés jurídico que, a su turno, define y otorga a los administrados vías procesales adecuadas y eficientes que le permitan controvertir actos, contratos, hechos, omisiones, en fin, todo tipo de manifestaciones de la administración que se proyecten como afectación a sus derechos –en orden al restablecimiento o reparación de un daño causado– o como dispositivo directo de protección objetiva de la legalidad; en cualquier caso, se impone al proceso judicial verificar la sincronía entre el medio de impugnación y el objeto de control.
FUENTE FORMAL: LEY 2080 DE 2021 – ARTÍCULO 23 / LEY 2080 DE 2021 – ARTÍCULO 45 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 103
MECANISMOS DE CONTROL JUDICIAL – Distinción entre el contencioso objetivo de anulación y el subjetivo de anulación
Así, cuando el objeto de control se dirige a escrutar la actividad del Estado expresada en actos administrativos, se ha distinguido entre el contencioso objetivo de anulación y el subjetivo de anulación; el primero, se recuerda, es entendido como el mecanismo de control judicial disponible para la revisión de la legalidad de actos administrativos de carácter general que, al desaparecer del mundo jurídico, no genera un restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o un tercero –regla general cuyas excepciones registra el art. 137 del CPACA–; el segundo, referido al contencioso subjetivo de anulación, está orientado a conducir pretensiones encaminadas a obtener el restablecimiento del derecho y el resarcimiento de daños, como efecto de la nulidad del acto administrativo acusado de ilegalidad. […] En armonía con lo anterior, existen determinadas hipótesis normativas en las que se incorpora al contencioso objetivo la característica de la inmediatez y la oficiosidad. Ello –en el catálogo de los medios de control previstos en el CPACA– tiene razón de ser en tratándose de controles inmediatos de legalidad (art. 136), figura que se exhibe como parte importante de la balanza de poderes en un estado de derecho, cuya activación en sede judicial se erige como respuesta automática orientada a la preservación del orden legal, en tal evento, el proferido por el legislador de excepción, mediante el control de los actos expedidos por la administración en desarrollo del mismo.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137
CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE FALLOS CON RESPONSABILIDAD FISCAL – Medio de control / CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE FALLOS CON RESPONSABILIDAD FISCAL – Tiene como objeto un acto administrativo de carácter particular / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DE DERECHO – Medio de control idóneo para impugnar actos administrativos de carácter particular
Como se observa, el medio de control automático que se analiza tiene como objeto un acto administrativo de carácter particular, en el cual se concretan los resultados de un procedimiento que concluyó determinando la existencia de un daño patrimonial al Estado “como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de quienes realizan gestión fiscal”. […] Es por ello que la impugnación de este tipo de actos administrativos ha encontrado en la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho el mecanismo idóneo para que quien fuera hallado responsable fiscal pueda discutir tanto la legalidad de tal determinación administrativa, como el restablecimiento de los derechos que con el fallo considera, le han sido conculcados (artículo 138 del CPACA). […] Empero, el artículo 23 de la Ley 2080 de 2021 al crear un nuevo medio de control sobre los fallos con responsabilidad fiscal, atribuye competencia al juez de lo contencioso administrativo para que se pronuncie únicamente sobre la legalidad del acto y omite que las decisiones de control fiscal son determinaciones de la administración que crean, modifican o extinguen situaciones de carácter particular.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / LEY 2080 DE 2021 – ARTÍCULO 23
CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE FALLOS CON RESPONSABILIDAD FISCAL – Exhibe un retroceso en las bases del Estado Social de Derecho que degrada las garantías del sujeto, a quien se impone contender con toda la sociedad
Ocurre, además, que siendo el objeto de control un acto administrativo de naturaleza particular –al atribuir responsabilidad fiscal a unos sujetos específicos– en lugar de brindar a la persona enjuiciada un proceso arropado de todas las garantías, impone al juez de lo contencioso administrativo convocar a la sociedad en general, a través de la fijación de un aviso por el término de diez (10) días, para que cualquiera y todos los ciudadanos que lo consideren, puedan intervenir y pronunciarse sobre la legalidad de la situación particular y concreta del sujeto enjuiciado. […] Lo anterior, a juicio del despacho, más allá de la evidente ruptura conceptual entre actos administrativos de carácter general y particular, y del desconocimiento de toda la construcción dogmática de la teoría de los móviles y las finalidades recogida y afianzada en el actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, exhibe un retroceso en las bases del Estado Social de Derecho que degrada las garantías del sujeto, a quien se impone contender con toda la sociedad, en una situación que agrava su posición frente al proceso –pues disminuye sus garantías y restringe las oportunidades procesales que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho si le brinda– además del escarnio público que esta situación conlleva.
CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE FALLOS CON RESPONSABILIDAD FISCAL – Desconoce garantías procesales, tales como el derecho a la defensa y contradicción / CASO CONCRETO – Aplicación de la excepción de inconstitucionalidad
Los análisis precedentes, llevan al despacho a considerar que los sujetos comprometidos en el fallo de responsabilidad fiscal sub lite, no cuentan a través de este mecanismo de control automático de legalidad, con verdaderas garantías que les permitan ejercer su derecho de defensa y contradicción y, en consecuencia, siendo la función del proceso contencioso administrativo la “efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico”, se dará aplicación a la excepción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 4 de la Constitución Política en conjunto con el control de convencionalidad al que está llamado a realizar todo juez en el marco normativo de sus decisiones, por lo que no se avanzará en el trámite de este medio de control en el caso concreto, al entender que su aplicación entra en confrontación con garantías superiores de los sujetos involucrados, según pasa a precisarse a continuación.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 4
CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE FALLOS CON RESPONSABILIDAD FISCAL – No garantiza el acceso a la administración de justicia, al juez natural y...
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