AUTO nº 11001-03-15-000-2021-01057-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA CATORCE ESPECIAL DE DECISIÓN) del 16-07-2021
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Fecha de la decisión | 16 Julio 2021 |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2021-01057-00 |
| Tipo de documento | Auto |
| Emisor | Sala Plena |
CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE FALLOS CON RESPONSABILIDAD FISCAL / AUTO QUE NO AVOCA CONOCIMIENTO – En aplicación de la figura de la excepción de inconstitucionalidad de los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021 / AUTO QUE NO AVOCA CONOCIMIENTO DEL CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE FALLOS CON RESPONSABILIDAD FISCAL / INAPLICACIÓN EN EL CASO CONCRETO DE LOS ARTÍCULO 23 Y 45 DE LA LEY 2080 DE 2021 – Por ser contrarios a la Constitución Política y a la Convención Americana de Derechos Humanos / CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE FALLOS CON RESPONSABILIDAD FISCAL – Es contrario al principio de separación de poderes
Por las consideraciones expuestas en esta providencia, la Sala declarará la excepción de inconstitucionalidad, pues las normas legales aplicables son contrarias a normas constitucionales y convencionales. En consecuencia, se dará por terminado este trámite de control automático de legalidad de fallos con responsabilidad fiscal. […] Antes de entrar en el análisis sobre la excepción de inconstitucionalidad, se considera relevante anotar que existe un reciente precedente jurisprudencial en Auto de Unificación de 29 de junio de 2021, en el cual, por decisión unánime de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, se confirmaron los autos de 28 de abril y 13 de mayo, en los cuales se tomó una decisión similar a la que aquí se adopta. […] El anterior análisis revela que el control automático de legalidad de los fallos con responsabilidad fiscal como se encuentra previsto en el CPACA es contrario a uno de los principios fundantes de nuestro Estado de derecho: la división de poderes. […] La división de poderes y la separación en el ejercicio de funciones son garantías ciudadanas para este caso, pues se concretan en el marco de un acto administrativo particular y concreto que impactan derechos individuales como el de propiedad, el debido proceso, entre otros. En este contexto, para la Sala resulta evidente que el quebrantamiento del principio de separación de poderes tiene efectos sobre [JRRB] y las compañías aseguradoras terceros civilmente responsables. Lo anterior exige de esta Sala la declaratoria de la excepción de inconstitucionalidad de los artículos 136 A y 185 A del CPACA. […] El trámite del control automático e integral de legalidad supone para el responsable fiscal y los terceros civilmente responsables una limitación injustificada del acceso a la administración de justicia (artículo 229 de la CP y 25 de la CADH), en particular en su manifestación del derecho de acción, lo cual tiene consecuencias, también, sobre la posibilidad de obtener reparación de perjuicios por daños antijurídicos imputables al Estado […]. Para la Sala resulta claro que el control automático de legalidad limitó, en importante medida, el derecho de acción de los sujetos pasivos de los fallos con responsabilidad fiscal. El procedimiento previsto en los artículos 136 A y 185 A del CPACA abrió la puerta para un control de ciertos actos administrativos de manera directa. Con ello, la Ley restringió que los ciudadanos que ven afectada su situación jurídica ejerzan su derecho de acción, a través de la presentación de demandas, y formulen pretensiones ante esta jurisdicción en contra de las autoridades que, consideran, han agraviado sus derechos. […] Esta limitación del derecho de acción en esta materia y sus serios efectos sobre el derecho de acceso a la administración de justicia no se ven, del todo, contrarrestados por el plazo de traslado otorgado a los sujetos pasivos de los fallos con responsabilidad fiscal. […] Con el control automático, los administrados dejan de ser accionantes para convertirse en una suerte de accionados. […] A la luz de lo anterior, la Sala declarará que, en el caso concreto, los artículos 136 A y 185 A son contrarios al derecho de acceso a la administración de justicia, el derecho de acción y el artículo 90 constitucional. En ese contexto, la Sala debe inaplicarlos por la vía de la excepción de inconstitucionalidad y efectivizar las garantías y derechos mencionados.
FUENTE FORMAL: LEY 2080 DE 2021 – ARTÍCULO 23 / LEY 2080 DE 2021 – ARTÍCULO 45 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / CONVENCIÓN AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS – ARTÍCULO 8.1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 229 / CONVENCIÓN AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS – ARTÍCULO 25.1 / / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 13 / CONVENCIÓN AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS – ARTÍCULO 24 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 90
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el auto de unificación jurisprudencial que inaplicó los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, en relación con el medio de control automático de legalidad de los fallos con responsabilidad fiscal, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de unificación del 29 de junio de 2021, R.. 11001-03-15-000-2021-01175-01, C.P. William Hernández Gómez
CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD Y CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Diferencias / CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD – Noción
La remisión a esta jurisdicción de actos administrativos para su control por parte de la autoridad que los profiere existe no solo en el contexto del control automático de legalidad de los fallos con responsabilidad fiscal. Las medidas de carácter general que se dictan en ejercicio de función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos tienen control inmediato de legalidad. No obstante, este último posee algunas características que lo hacen distinto del control automático. […] En primer lugar, no puede perderse de vista que los actos controlados en ejercicio del control inmediato son expedidos en el marco, y en desarrollo, de un estado de excepción. […] En segundo lugar, el control obrado en materia de estados de excepción es sobre medidas de carácter general. Ello implica que el trámite expedito, con términos reducidos recae, exclusivamente, sobre medidas generales, y no sobre actos administrativos que afectan directamente la situación jurídica particular y concreta de un sujeto de derechos. […] En tercer lugar, el objeto y los efectos de la decisión son distintos. En materia de controles inmediatos, los actos no se analizan de manera definitiva de cara a todas las causales de nulidad del artículo 137 del CPACA, lo que implicaría, tácitamente, un análisis definitivo frente a todo el ordenamiento jurídico. Y a diferencia de lo que ocurre con los controles automáticos, cuya decisión de segunda instancia hace tránsito a cosa juzgada erga omnes; en materia de controles inmediatos los actos pueden, con posterioridad a la decisión judicial, ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. […] Es decir, el control inmediato se da en el marco de un estado de excepción donde los controles sobre la administración se acentúan como consecuencia del incremento en sus poderes; los actos controlados no son expedidos de manera permanente; los actos objeto de control son generales y, en principio, no afectan situaciones individuales y concretas; el objeto de control recae solamente sobre ciertos aspectos establecidos en la Ley Estatutaria de estados de excepción y la jurisprudencia de esta corporación; y los actos pueden ser posteriormente demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en ejercicio de otros medios de control. […] En contraposición, el control automático se da en estado de normalidad y no en ejercicio de poderes excepcionales de la administración; los actos son expedidos de manera permanente por parte de los órganos de control; los actos controlados son particulares y concretos y pueden afectar, entre otros, el derecho de propiedad del responsable fiscal y los terceros civilmente responsables; el objeto de control son todas las causales de nulidad de que trata el artículo 137 del CPACA y, tácitamente, todo el ordenamiento; finalmente, una vez ejecutoriado el fallo hace tránsito a cosa juzgada erga omnes, lo que, por definición, implica que no podría intentarse válidamente el control de estos actos en ejercicio de otros medios de control. Las diferencias resaltadas ponen en evidencia que el control automático de fallos de responsabilidad fiscal dista en su concepción, estructura y alcance de los controles inmediatos de legalidad y, sin duda, implica que al adoptar un fallo dentro de este último medio de control se afecte la separación de poderes; valor que constituye uno de los pilares sobre los cuales se funda nuestro Estado de derecho. […] Con base en lo sostenido se puede comprender que el control automático de legalidad de manera permanente y en condiciones de normalidad supone convertir, de facto, a los jueces de lo contencioso administrativo en un grado jurisdiccional de consulta, o en una instancia que se activa sin necesidad de recursos, de esas decisiones administrativas. Esto supone un ejercicio del control judicial que se convierte en algo cercano a una segunda (o tercera) instancia de las decisiones con responsabilidad fiscal. Las instancias, como es sabido, responden a la idea de control jerárquico, o funcional, en donde un superior revisa los actos de sus inferiores jerárquicos o funcionales. Por ello, esta Sala debe abstenerse de aplicar las normas procesales que gobiernan el control automático de legalidad, pues atentan contra los valores reseñados.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137
DIVISIÓN DE PODERES – Noción / PRINCIPIO DE JUSTICIA ROGADA – Manifestaciones y alcance
La división de poderes y la independencia de la justicia son pilares fundamentales de nuestra democracia. Esto exige que los diferentes órganos del Estado tengan funciones separadas, a pesar de lo cual colaboran armónicamente en la realización de sus fines. […] La división de poderes no es una garantía formal y abstracta establecida en la Constitución, sino que, como valor constitucional, presenta diversas manifestaciones y finalidades concretas entre las cuales se encuentra, por...
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