AUTO nº 25000-23-42-000-2016-05482-01 de Consejo de Estado (SECCION SEGUNDA) del 12-09-2019
| Sentido del fallo | NO APLICA |
| Fecha | 12 Septiembre 2019 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Número de expediente | 25000-23-42-000-2016-05482-01 |
EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / ACTO ADMINISTRATIVO DE TRAMITE / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO / ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDABLES
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado las diferencias entre los actos administrativos de trámite y los de carácter definitivo, en el sentido de que los primeros «son decisiones instrumentales proferidas con el propósito de permitirle a la Administración avanzar hacia la consecución de sus objetivos a través de la adopción de determinaciones de fondo, de suerte que la existencia de aquéllos no se explica y menos se justifica por sí sola, sino en la medida en que forman parte de una secuencia o serie de actividades unidas y coherentes», en tanto que los segundos «ponen fin de manera perentoria a la actuación administrativa, de modo que con su expedición ésta queda agotada y restará apenas la ejecución de lo decidido». […] De lo anterior se colige que son pasibles de control judicial aquellos actos administrativos que contienen la manifestación de la voluntad de la Administración y definen la situación del interesado, así como los de trámite que imposibiliten continuar con la actuación, pero se excluyen de dicho control los de simple gestión y ejecución, pues estos últimos, en estricto sentido, cumplen una orden concreta y no crean, modifican ni extinguen circunstancia jurídica alguna.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN “B”
Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER
Bogotá, D.C., doce (12) de septiembre de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 25000-23-42-000-2016-05482-01(4145-18)
Actor: O.G.D.T.
Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y BOGOTÁ D.C.
Referencia: CAMBIO DE RÉGIMEN DE CESANTÍAS - APELACIÓN AUTO QUE DECLARÓ PROBADA DE OFICIO LA EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA
I. ASUNTO POR RESOLVER
Decide la S. el recurso de apelación interpuesto y sustentado por la demandante contra el auto de 17 de julio de 2018 (ff. 96 a 100), proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección E), que declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y, en consecuencia, dio por terminado el proceso.
II. ANTECEDENTES PROCESALES
El 16 de noviembre de 2016, la señora O.G. de T., a través de apoderado, presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que pretende la anulación del acto administrativo ficto derivado de la petición de 11 de septiembre de 2013, por medio del cual la secretaría de educación de Bogotá le negó el reconocimiento y pago de sus cesantías con régimen de retroactividad.
A título de restablecimiento del derecho, pidió, conforme a dicho régimen, el reconocimiento y pago de «un (1) mes de salario por cada año de servicio o de manera proporcional, equivalente a la suma de ($65.385.570 M/C), de conformidad con la Ley 6 de 1945, artículo 17, literal a); Ley 65 de 1946, artículo 1º y; Decreto 1160 de 1947, artículo 6 y demás normas concordantes».
III. PROVIDENCIA IMPUGNADA
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección E), con auto proferido en audiencia inicial de 17 de julio de 2018 (ff. 96 a 100), declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, al considerar que «si la accionante no se encontraba de acuerdo con la forma de liquidación de sus cesantías debió demandar el acto administrativo No. 0152 de 08 de enero de 2016 y no pretender revivir términos frente a una situación jurídica ya definida, en atención a un derecho de petición elevado con antelación al reconocimiento de su auxilio de cesantías, haciendo uso de la figura del silencio administrativo negativo, que entre otras cosas no está sujeto al término de caducidad».
IV. RECURSO DE APELACIÓN
Inconforme con la anterior decisión, la demandante interpuso recurso de apelación, al estimar que «si bien debió demandarse el acto administrativo que le reconoció las cesantías definitivas, la razón de primero hacer la petición radicada como se indicó el 11 de septiembre de 2013 ante la secretaría de educación de Bogotá, fue porque […] no se percató del régimen con el que le habían liquidado […], razón por la cual […] decidió solicitar primero en virtud de agotar la vía administrativa […] que se revisara y se cambiara», por lo que su intención no fue la de revivir términos.
V. CONSIDERACIONES
5.1 Competencia. Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 180 (numeral 6, inciso final), 243 (numeral 3) y 244 (numeral 3) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), corresponde a la S. decidir el recurso de apelación interpuesto por la actora contra el auto de 17 de julio de 2018, proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección E), que declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y, en consecuencia, dio por terminado el proceso.
5.2 Problema jurídico. De conformidad con los antecedentes expuestos, el problema jurídico se contrae a determinar si el acto acusado en este asunto es susceptible o no de control judicial.
5.3 La excepción de ineptitud sustantiva de la demanda. El artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) dispone que en la audiencia inicial corresponde al juez o magistrado ponente decidir sobre las excepciones que tengan el carácter de previas, que por remisión expresa del artículo 306 ibidem corresponden a las enunciadas en el artículo 100 del CGP, esto es, aquellas que se encaminen a atacar la forma del proceso, o dicho de otro modo, el ejercicio de la acción como tal por existir alguna inconsistencia de tipo procedimental en la manera como fue presentada la demanda, sin enervar la pretensión, pero con la posibilidad de dar lugar a la terminación o suspensión de aquel, motivo por el cual deben ser decididas en la primera audiencia, bien sea las propuestas por el extremo pasivo o de oficio por el juez.
Asimismo, también podrán resolverse, como lo preceptúa el referido artículo 180, las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, que son de naturaleza mixta, por lo que a pesar de ser estrictamente perentorias o de fondo, por estar orientadas a atacar la pretensión, se les da el trámite de previas y en caso de prosperar tienen la virtud de terminar el proceso.
N. cómo ciertos medios exceptivos, no obstante responder a la naturaleza de las excepciones de mérito o de fondo, en cuanto tienen la potencialidad de atacar la pretensión, por decisión del legislador pueden proponerse también como previos, dado su carácter mixto, y decidirse como tal en la audiencia inicial.
Ahora bien, el artículo 100 del CGP[1] señala taxativamente las excepciones previas, que como se dijo, son las que pretenden atacar el ejercicio de la acción, al evidenciarse de plano alguna irregularidad en la presentación de la demanda y que podrían dar lugar a la terminación o suspensión del asunto, dentro de las que se encuentra la de «ineptitud de la demanda», consagrada en el numeral 5 del citado precepto.
Así las cosas, le corresponde al juez determinar si las excepciones planteadas o las que puedan declararse oficiosamente tienen como propósito cuestionar la forma de la demanda o el fondo de la litis, con el fin de pronunciarse sobre ellas en la etapa procesal que corresponde, que para el caso que nos ocupa, las previas lo serán en la audiencia inicial contemplada en el artículo 180 del CPACA y las de mérito, en la de juzgamiento de que trata el artículo 182 ibidem.
5.4 Actos administrativos pasibles de control judicial. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado las diferencias entre los actos administrativos de trámite y los de carácter definitivo, en el sentido de que los primeros «son decisiones instrumentales proferidas con el propósito de permitirle a la Administración avanzar hacia la consecución de sus objetivos a través de la adopción de determinaciones de fondo, de suerte que la existencia de aquéllos no se explica y menos se justifica...
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