AUTO nº 25000-23-41-000-2019-00559-01 de Consejo de Estado (SECCIÓN PRIMERA) del 11-06-2020
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Normativa aplicada | CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 320 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 104 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL D / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 306 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Número de expediente | 25000-23-41-000-2019-00559-01 |
| Fecha | 11 Junio 2020 |
RECURSO DE APELACIÓN – Frente a decisión que rechaza la demanda por caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO – Presupuestos para su configuración / ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA PARA EL OTORGAMIENTO DE UNA LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN – Difiere de la actuación para imponer sanciones por infracción a las normas urbanísticas / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO – ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO – No se configura porque las decisiones no tienen unidad de contenido y de fin ni hay fusión de voluntades / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO – No lo constituyen los actos proferidos en el trámite de otorgamiento de una licencia de construcción y los sancionatorios expedidos por incumplimiento de las normas urbanísticas
[P]ara afirmar la existencia de un acto de tal naturaleza se requiere la concurrencia de los siguientes requisitos: (i) fusión de voluntades de dos o más órganos o funcionarios; (ii) unidad de contenido y de fin en la decisión administrativa; y (iii) que la serie de actos que integran la voluntad administrativa no tengan existencia jurídica separada e independiente. En el sub judice es claro que los actos administrativos emanados de la Secretaría de Planeación Municipal de Fusagasugá tenían como objetivo que la sociedad demandante cumpliese con lo dispuesto por las normas urbanísticas para el otorgamiento de una licencia de construcción, mientras que los actos proferidos por la Secretaría de Gobierno del mismo ente territorial tenían como propósito materializar las sanciones pertinentes con ocasión del incumplimiento de dichas normas, motivo por el cual no puede predicarse que exista unidad de contenido y de fin en las citadas manifestaciones de voluntad. De otra parte, y en cuanto concierne a la fusión de las voluntades de los órganos que concurren a la formación del acto, es preciso señalar que tampoco dicho presupuesto se cumple, dada la evidente autonomía e independencia de las decisiones emanadas de los Secretarios de Gobierno y de Planeación Municipal. En efecto, las sanciones urbanísticas no sólo son atribuibles a construcciones sin licencia, en tanto que, aun cuando una obra de construcción cuente con la respectiva licencia, puede ser objeto de sanciones si no cumple con los parámetros urbanísticos contenidos en ella, reiterándose de esta forma la citada independencia de las decisiones proferidas por el ente territorial. En conclusión, en el presente asunto no se dan los presupuestos para la configuración de un acto complejo, en tanto que los actos demandados tienen existencia jurídica propia y separada y no concurrieron para formar un único acto administrativo.
ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO – Concepto
RECURSO DE APELACIÓN – Frente a decisión que rechaza la demanda por caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Cómputo / RECHAZO DE LA DEMANDA – Por caducidad del medio de control
[L]a Alcaldía de Fusagasugá, a través del acto administrativo sin número de fecha 11 de agosto de 2015, resolvió el recurso de apelación presentado en contra de la Resolución 624 de 2014. Significa lo anterior, que el acto de 11 de agosto de 2015 concluyó el trámite administrativo. Con fundamento en la anterior premisa, cabe resaltar que a la parte actora le asistía el derecho de acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo con miras a obtener la nulidad de dichos actos administrativos y el consecuente restablecimiento del derecho, dentro del término de cuatro (4) meses de que trata el literal d) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA; sin embargo, no lo hizo, por lo que se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control. Así lo indicó el a quo cuando en la providencia objeto del presente recurso, cuyo contenido se comparte esta S. de Decisión, señaló que: “[…] como el Acto Administrativo de 11 de agosto de 2015 fue notificado el 20 de agosto de 2015 y la solicitud de conciliación extrajudicial fue presentada ante la Procuraduría General de la Nación el 27 de marzo de 2019 […] se concluye que operó el fenómeno jurídico de caducidad en relación con los actos mencionados en el párrafo anterior [Resoluciones 624 y 837 de 2014] […]”.
URBANÍSTICO – Sancionatorio / RECURSO DE APELACIÓN – Frente a decisión que rechaza la demanda por ser el acto demandado no susceptible de control judicial / ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO – Por infringir normas urbanísticas / SANCIÓN POR INFRACCIÓN A LAS NORMAS URBANÍSTICAS – Multa y orden de obtener la licencia de construcción so pena de demolición de la obra / ACTO DE EJECUCIÓN – Lo es aquel por medio del cual se cumple la orden de demolición derivada de la sanción por construir sin licencia / ACTO DE EJECUCIÓN – No es susceptible de control judicial porque no desborda las órdenes del acto administrativo ejecutado / RECHAZO DE LA DEMANDA – Por no ser el acto demandado susceptible de control judicial
Para efectos de resolver, la S. comienza por señalar que, a través de la Resolución 104 de 2018, el municipio de Fusagasugá declaró infractora a la empresa Makrovivienda Constructora Inmobiliaria S.A.S. por haber construido, sin la respectiva licencia, en el predio ubicado en la calle 16 A No. 13-02/13-10 del municipio de Fusagasugá, afectando un área de 4.691.16 M2. Con fundamento en tal proceder, se le impuso a la infractora la sanción de multa en cuantía de $234.372.600 y ordenó que la empresa sancionada, en el término de sesenta (60) días, debía adecuarse a las normas urbanísticas, tramitando la licencia correspondiente; precisando que, una vez vencido este plazo sin que se hubiere tramitado la licencia, se “procederá a ordenar la demolición de lo construido sin licencia”, a costa del contraventor y sin perjuicio de la imposición de multas sucesivas, aplicando así lo ordenado en el parágrafo 1 del artículo 3° de la Ley 810 de 2003. Ante el incumplimiento de lo dispuesto en el citado acto administrativo, la autoridad municipal expidió la Resolución 496 del mismo año, en la que ordenó la demolición del edificio construido en la calle 16 A No. 13-02/10 “en cumplimiento del numeral tercero de la Resolución Administrativa No. 104 de 2018, por no haber presentado, la declarada contraventora (…) la licencia de construcción dentro de los sesenta (60) días siguientes a la ejecutoria del fallo” y dispuso que, de conformidad con el inciso 1 del artículo 3° de la Ley 810 de 2003 “la demolición de las obras ejecutadas se hará a costa del interesado y la imposición de las multas sucesivas en la cuantía que corresponda”. Como puede apreciarse de la lectura integral de los actos precitados, la S. encuentra que tanto el acto administrativo sancionatorio como aquel que lo ejecuta, coinciden en ordenar la demolición de la obra construida sin licencia en el predio ubicado en calle 16 A No. 13-02/13-10 del municipio de Fusagasugá, sin que este último modifique lo dispuesto por aquel respecto de dicho mandato. De manera que aunque el recurrente afirme que la orden inicialmente proferida se modificó debido a que en el acto de ejecución se dispuso la demolición de más de 6.000 M2 de construcción, lo que, según lo afirma, comporta una diferencia de 1.303,84 m2 en la obra a destruir -puesto que la autorización inicial afectaba tan solo un área de 4.691.16 M2-, la S. encuentra que tal variación no está contenida ni se hace explicita en el acto demandado, razón por la cual no se configuran los supuestos para afirmar la procedencia excepcional del control de legalidad frente a actos administrativos de ejecución. Así las cosas, considera la S. que la Resolución 496 de 6 de noviembre de 2018, expedida por la autoridad administrativa demandada, es un acto de ejecución no susceptible de control judicial, en tanto que no desbordó las órdenes contenidas en el acto administrativo ejecutado, esto es, las contenidas en la Resolución 104 de 2 de marzo del mismo año.
ACTO DE EJECUCIÓN – Concepto / ACTO DE EJECUCIÓN – E. en que es enjuiciable / ACTO DE EJECUCIÓN – Clases: materiales de ejecución y formales de ejecución / ACTOS MATERIALES DE EJECUCIÓN – Concepto / ACTOS FORMALES DE EJECUCIÓN – Concepto / ACTO DE EJECUCIÓN – No es objeto de control jurisdiccional a menos que cree o modifique la orden que pretende ejecutase, constituyendo así una nueva situación jurídica particular / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
Sea lo primero señalar que, de acuerdo con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo esta instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Ahora bien, esta Corporación ha precisado que los actos administrativos que son pasibles de control jurisdiccional ante el juez contencioso, son aquellos catalogados como definitivos, esto es, “los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”. […] En ese orden de ideas, es dable precisar que ni los actos preparatorios, ni los de trámite o ejecución, por regla general, no son actos plausibles de control judicial, en tanto que no crean, modifican o extinguen una situación jurídica concreta y particular, asimismo, en consideración a que, su finalidad no es otra que la de impulsar el proceso administrativo o dar cumplimiento a una orden judicial o administrativa. […] Los actos de ejecución pueden ser clasificados en: actos materiales de ejecución y actos formales de ejecución, entiéndase por los primeros, aquellos que son producto de las manifestaciones físicas que materializan una orden, como por ejemplo una demolición; y por los segundos, aquellos que se mantienen en el...
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