Autonomía territorial
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A
URÍDIC
Autonomía ter ritorial
EnelcontextodeunEstadounitarioReglamentacióndelusodelsuelo
“El principio de autonomía territorial tiene como núcleo esencial la
garantía de que las entidade s territoriales puedan gestionar de forma autó -
noma sus intereses –a rtículo 288 de la Constitución-, para lo cual la Cons-
titución garantiza que los ente s territoriales i) se gobiernen por autoridades
propias; ii) ejerzan las competencias que les cor respondan; iii) administ ren
sus recursos y establezcan t ributos que permitan el cumplimiento de sus
funciones; y iv) participen en las rentas nacionales.
jurisprudencia de es ta Corporación, al consagr ar que “se tiene que el artículo
287 C.P. reitera que las entidades territoriale s gozan de autonomía para la
gestión de sus intereses. Sin em bargo, el mismo texto señala que ese grado
de autonomía está circunscrito a los límites previstos en la Constitución
y la ley. Este grado de autonomía se expresa, entre otras facetas, en los
derechos de las entidades territoriales a (i) gobernarse por autoridades
propias; (ii) ejercer las competencias que les correspondan; (iii) adminis-
trar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento
de sus funciones; y (iv) participar en las rentas na cionales. // Nótese que la
anteriores ámbitos constitucionalmente protegidos de las entidades terri-
toriales. A partir de esta consideración, la jurisprudencia de esta Corte
ha considerado, tanto que esos dere chos son exigibles judicialmente, entre
otros mecanismos a través de la acción pública de inconstitucionalidad,
como que los mismos conforman el núcle o esencial del grado de autonomía
de los entes territoriales, el c ual opera como límite a la actividad legislativa
”.
Para lograr estos cuatro objetivos la Constitución creó un sistema nor-
garantías generales consagradas por el artículo 288 de la Constitución.
En este sentido las disposiciones constitucionales est ablecen una serie de
instituciones, procedimientos y competencias que buscan materializar los
contenidos del artículo 288 de la Constitución.
Sin embargo, en diversas ocasiones la jurispr udencia constitucional ha
recordado que los contenidos que integr an el principio de autonomía territo -
rial no pueden ser entendidos de forma aislad a o descontextualizada, por lo
que se hace preceptivo que su concreción en casos par ticulares atienda otros
contenidos del sistema constitucional colombiano. Por esta razón, la inter-
pretación de las posibilidades o ámbitos en que se desarrolla la autonomía
territorial no puede de sconocer que las instituciones, procedimientos y las
competencias que la concretan exist en y se desarrollan en un Estado q ue, de
acuerdo con el artículo 1 de la Const itución, ha adoptado una forma de orga-
nización terr itorial unitaria, es decir, no puede olvidarse que el colombiano
es un Estado unit ario en lo relativo al principio de organización territorial.
En este sentido se ha resaltado la tensión que existe entre uno y otro
principio constitucional y la necesidad de que los operadores jurídicos al
realizar la labor inter pretativa lleven a cabo una lectura integral y siste-
mática de las disposiciones constitucionales, legales y ad ministrativas que
permita ar monizar contenidos constit ucionales que, en principio, puede que
no resulten plenamente coherentes entre sí. Así, el principio de autonomía
debe desarrollarse dent ro de los límites que impone la forma unitaria de
Estado, lo cual no puede llevar a que el legislador o los operadores jur ídicos
desconozcan la obligación que tienen de respetar un espacio esencial de
autonomía cuyo límite lo constituyen los contenidos expresamente reco-
nocidos por la Constitución.
Respecto a la tensión mencionada, la Sala Plena de esta Cor poración
manifestó que “[e]se diseño constitucional implica, entonce s, la necesidad
de armonizar los principios de unidad y de autonomía, que se encuentran
en tensión.En la Sentencia C-579 de 2001, la Corte Constitucional señaló
que la naturaleza del Estado unitar io presupone la centralización política,
lo cual, por un lado, exige unidad en todos los ramos de la legislación,
exigencia que se traduce en la existencia de parámetros uniformes del
orden nacional y de unas competencias subordinadas a la ley en el nivel
territorial y, por otro, la existencia de competencias centralizadas para
la formulación de decisiones de política que tengan vigencia para todo el
territorio nacional. Del pr incipio unitario también se desprende la posibi-
lidad de intervenciones p untuales, que desplacen, incluso, a las entidades
territoriales en asuntos que de ordinario se desenvuelven en la órbita de
sus competencias, pero en re lación con los cuales existe un interés nacional
de superior entidad ”. Sin embargo, “la jurisprudencia constitucional ha
remarcado que el principio de autonomía tiene unos contenidos mínimos
que comportan para los entes territoriales la facultad de gestionar sus
asuntos propios, es decir, aquellos que sólo a ellos atañen. Para la Corte,
‘el núcleo esencial de la autonomía está con stituido en primer término, por
-
to, y especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades
territoriales para pode r satisfacer sus propios intereses. En segundo lugar
encontramos, la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de
las entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias. Debe
protegerse el derecho de cada entidad territorial a autodirigirse en sus
particularidades a través del respeto de la facultad de dirección política
que ostentan’.”.
Puede observarse que u no de los puntos en que mayor relevancia adquie-
re esta tensión es en la distr ibución de competencias entre la Nación y
las entidades territoriales. En este sentido, el principio unitario permite la
existencia de parámetros generales que deban seguirse en todo el terr ito-
rio del Estado, mientras que el principio de autonomía territorial exige la
salvaguarda de un espacio de decisión propia a las autoridades territoria-
les. Una de las principales manifestaciones de la tensión entre principios
-
tos esenciales en aspectos que sean de interés nacional y la necesidad de
respetar el espacio de autogestión de los asuntos que les i nteresan resulta.
La jurisprude ncia constitucional ha entendido que una lectur a armónica
en este aspecto obliga a concluir que “[p]ara la distribución de compe-
tencias entre la Nación y las entidades territoriales, el legislador deberá
tener en cuenta que el contenido esencial de la autonomía se centra en la
posibilidad de gestionar los propios interese s (C.P. art 287), una de cuyas
manifestaciones más importante s es el derecho a actuar a través de órga-
nos propios en la administración y el gobierno de los asuntos de interés
regional o local. Tal derecho, contenido de manera expresa en el artículo
287 Superior, hace parte del núcleo esencial de la a utonomía, indisponible
por el legislador. // No obstante lo anterior, es claro que, para preser-
var el interés nacional y el principio unitario, corresponde al legislador
el principio de subsidiariedad, las competencias del orden nacional que
deberán desarrollarse conforme al principio de coordinación, que pre-
supone unas reglas uniformes y una pautas de acción que, sin vaciar de
contenido el ámbito de autonomía territorial, permitan una armonización
de funciones.”.
En otra ocasión se manifestó que “[e]stos dos principios se relacionan
de dos modos distintos: Por un lado, existe un sistema de limitaciones
recíprocas, en el que el concepto de autonomía territorial se encuentra
restringido por el de unid ad, y a la inversa, la unidad se encuentra circ uns-
crita por el núcleo esencial de la au tonomía. Por tal motivo, la interpreta-
ción y aplicación de estos principios debe estar encaminada a obtener su
pleno equilibrio y coexistencia, sin que ninguno de ellos sea absoluto en
perjuicio del otro: el concepto de unidad del Esta do colombiano no puede
ser utilizado como pretexto para desconocer la capacidad de autogestión
de las entidades territoriales, y a su turno, la autonomía de las entidades
territoriales no puede se r entendida de manera omnímoda, hasta el punto
de hacer nugatorias las competencias naturales de las instancias territo-
riales centrales”.
Recuerda la Sala que, no obstante las diversas formas de concreción
de los contenidos constitucionales, la tensión señalada se presenta entre
dos principios constitucionales que, por consiguiente, t ienen la posibilidad
de ser aplicados en distinta medida, de acuerdo a la concreta situación en
que en cada ocasión se vean enfrentados. En este sentido, no bastará con
que se alegue la existencia de un interés n acional para que una disposición
legal que limita el ejercicio de competencias a entidades territoriales se
estos principios, los órganos de la admi nistración, el legislador y, en última
instancia, el juez de la constitucionalidad deberán evaluar si dicha limi-
tación, que tiene como fundamento el principio de organización unitaria
del Estado -artículo 1º de la Constitución-, resulta excesiva respecto del
otro principio constitucional que se está limitando, es decir, del principio
de autonomía territorial. En este sentido, las limitaciones a la autonomía
territorial son c onstitucionalmente aceptables, sólo cuando se concluya que
éstas son razonables y proporcionadas en el caso concreto.
Finalmente, debe recordarse que el ar tículo 288 de la Constitución prevé
que uno de los aspectos que componen el núcleo esencial del principio de
autonomía territor ial, esto es la distribución de competencias entre el nivel
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