¿Colombia encontró por fin una reforma agraria que funcione?
| Autor | Albert Berry |
| Cargo | Departamento de Economía, Universidad de Toronto |
| Páginas | 24-70 |
R
EVISTA
DE
E
CONOMÍA
I
NSTITUCIONAL
,
VOL
. 4,
N
.º 6,
PRIMER
SEMESTRE
/2002
¿COLOMBIA ENCONTRÓ POR FIN
UNA REFORMA AGRARIA QUE
FUNCIONE?
Albert Berry
*
INTRODUCCIÓN
Igual que la mayoría de países latinoamericanos, Colombia se ha
caracterizado por una extrema desigualdad en la distribución del
acceso a la tierra agrícola (Comité Interamericano de Desarrollo
agrícola, 1965) y una grave ambigüedad en torno de los derechos de
propiedad. Estos problemas han contribuido a muchos otros males
económicos y sociales, entre ellos las oleadas de violencia que
recorrieron periódicamente al país durante el siglo
XX
y parte del
XIX
1
.
Los observadores, los partidos políticos y los gobiernos advirtieron
periódicamente esos graves problemas y, en ocasiones, hicieron
esfuerzos para ‘reformar’ la estructura agraria en estos y otros aspectos
conexos. Si alguno de esos esfuerzos hubiera logrado mejorar la
distribución de la propiedad de la tierra por tamaños o clarificado los
derechos a la tierra en forma positiva, la desdichada situación actual
de Colombia habría sido bastante diferente (Berry, 1999).
Desafortunadamente eso no sucedió. La gama de esfuerzos fue muy
amplia, y al menos una iniciativa –emprendida en la década de 1930–
parece haber tenido potencial para un gran impacto positivo
2
.
* Departamento de Economía, Universidad de Toronto, Munk Centre for
International Studies 358S, Toronto, Canadá, M5S 1A1,
berry2@chass.utoronto.ca. Traducción de Alberto Supelano. Fecha de recepción:
5 de enero de 2000, fecha de aceptación: 6 de diciembre de 2001.
1
Para un comentario breve y reciente, ver Tirado Mejía (1998). Revisiones más
exhaustivas se presentan en Sánchez (1985) y Ortiz Sarmiento (1994).
2
El término ‘éxito’ se debe usar con cuidado en este contexto, puesto que los
diversos actores tenían diferentes objetivos: unos, promover un modelo de cambio;
algunos, promover otro modelo y otros, oponerse al cambio. Entre quienes
buscaban un mejor acceso para los pequeños poseedores actuales o aspirantes, el
objetivo de algunos era simplemente desactivar las fuentes de malestar para
preservar la estabilidad mientras que otros querían un cambio más radical.
¿C
OLOMBIA
ENCONTRÓ
POR
FIN
UNA
REFORMA
AGRARIA
QUE
FUNCIONE
?
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La historia de la reforma agraria colombiana se debe analizar
teniendo en cuenta el telón de fondo de la experiencia más general.
La presión por una reforma de la estructura agraria surge de una
combinación de problemas percibidos, incluida la pobreza, la injusticia,
la ambigüedad (especialmente en torno de los derechos de propiedad)
y la ineficiencia. La gravedad de estos problemas fundamentales y su
importancia relativa varían de acuerdo con la estructura agraria
existente, la cultura, la escasez de tierra y otros factores. Y, como es
natural, también el alcance de los problemas resultantes: malestar,
violencia, inestabilidad política, etcétera, y de los posibles ‘remedios’.
En situaciones de gran escasez de tierra, en las que su distribución es
muy desigual y la mayoría de las personas trabajan como arrendatarios
en la tierra de otros, la presión suele adoptar la forma de un
movimiento por ‘la tierra para los que la trabajan’; a veces lleva a una
actitud menos extrema, por ejemplo, mejorar los contratos mediante
los cuales se compra directa o indirectamente el trabajo de estas
personas, bien sea con un salario más alto, mayor libertad de acción
para los trabajadores o un convenio más predecible, de mayor duración,
permanencia, etcétera. En donde no hay escasez de tierra, el problema
puede girar en torno de quién tiene la primera opción a las tierras
públicas, qué infraestructura construirá el Estado en las tierras recién
colonizadas, si la propiedad es independiente de la explotación o la
tierra ociosa revierte al Estado y, por tanto, queda a disposición de
otros aspirantes. Las soluciones viables dependen también de las
características y la capacidad del gobierno, que puede o no tener mucho
poder en relación con los demás actores del drama.
Las reformas eficaces pueden seguir diversas trayectorias, unas más
adecuadas a unas circunstancias que a otras. Estas posibles trayectorias
dependen de la economía del sistema agrario, los problemas
administrativos y la política. En donde no hay otra manera de dar
tierras a la mayoría de los que la necesitan excepto expropiarlas a los
propietarios (o poseedores) actuales, puede ocurrir una grave
confrontación. La mayoría de las reformas eficaces que se
emprendieron en esas condiciones se hicieron rápidamente, a pesar
del alto costo administrativo
3
o de alguna injusticia; por ejemplo, la
3
Prosterman y Riedinger (1987, 183-4) citan el ejemplo de Taiwán, en donde
un cuerpo independiente de administradores que huyeron del continente después
de la victoria comunista establecieron un exhaustivo sistema de registro de tierras,
que luego finalizó meticulosamente en un proceso de revisión parcela por parcela
y familia por familia, y de solución de las reclamaciones de retención, que de
nuevo fue supervisado estrechamente por comités locales dominados por los
beneficiarios.
Albert Berry
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desigualdad horizontal entre antiguos propietarios, y de alguna
ineficiencia, como sucede cuando la distribución de tierras no siempre
pone la tierra apropiada en las manos apropiadas. No obstante, estos
problemas a menudo se atenúan cuando los receptores naturales son
ya agricultores, por cuanto suele tener sentido que posean la tierra
que están cultivando. Otra característica de las reformas más exitosas
es el establecimiento de un tope (o topes máximos) a la tierra
4
, que
desanime la reconcentración de la tierra y ayude a mantener bajos los
precios de mercado con lo que se reduce el potencial para invertir los
ahorros en ese activo y a su vez se pueden incrementar los ahorros
reales y la inversión real en la agricultura y en otros sectores. Los
topes que más se discuten son los que determinan la cantidad de
tierra que puede mantener el propietario actual (Prosterman y
Riedinger, 1987, 182-186). Donde la presión por la tierra se satisface
en una ‘frontera’, el principal desafío no es el de superar la dificultad
política para expropiar tierras a los grandes poseedores, sino el de
impedir la creación de grandes posesiones en la frontera, para que
todas las familias que necesitan tierras las obtengan. Los países con
experiencias exitosas de colonización (como los Estados Unidos en
el oeste) aprobaron leyes que limitaban el tamaño máximo de las
fincas recién creadas a un tamaño suficiente (en este caso, a 160 acres)
para asegurar una distribución relativamente equitativa y no generar
demasiada incertidumbre en torno a los derechos de propiedad, y
dieron apoyo adecuado mediante inversiones en infraestructura
(carreteras, mercados, comunicaciones, etcétera).
Colombia nunca ha sido un país de tierra escasa a la manera de
muchos países asiáticos y el desafío ha sido ante todo, aunque no
exclusivamente, el de manejar la frontera en tal forma que se atenúen
las presiones y se cree una estructura agraria satisfactoria. Es
importante señalar cuatro características del patrón de desarrollo del
control de la tierra y de su uso desde la época de la independencia de
Colombia (que originalmente se llamó Gran Colombia).
1. La ambigüedad acerca de quién controla o debe controlar la
tierra ha sido una característica/problema tan notable como la
desigualdad en la distribución legal de la tierra. La ambigüedad ha
obedecido a una combinación de situaciones en las que la propiedad
no se ha definido jurídicamente, de interpretaciones opuestas acerca
de lo correcto o legal, y de inconsistencia entre la ley y la práctica.
2. El Estado ha sido un actor importante o potencial por diversas
razones; la más obvia, el hecho de que la mayor parte de la tierra
4
Más en general, una tendencia a distribuir la tierra en parcelas pequeñas.
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