Concepto jurÃdico del ministerio de salud y protección social al p l 30 de 2011 senado
CONCEPTO JURÍDICO DEL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL AL P.L. 30 DE 2011 SENADO. por la cual se establece el régimen de pensión de vejez por alto riesgo para los controladores de tránsito aéreo de la Aeronáutica Civil.
10000 00059102-001130
Bogotá, D. C., 23 de marzo de 2012
Doctor
JESÚS MARÍA ESPAÑA VERGARA
Secretario Comisión Séptima
Senado de la República
Bogotá, D. C.,
Asunto: Proyecto de ley número 30 de 2011 Senado, por la cual se establece el régimen de pensión de vejez por alto riesgo para los controladores de tránsito aéreo de la Aeronáutica Civil.
Señor Secretario:
La iniciativa parlamentaria del asunto se encuentra pendiente de discutir ponencia para primer debate en esa Comisión. En consecuencia, consideramos oportuno dar a conocer el concepto institucional desde la óptica del Sector de la Salud y Protección Social, tomando como base el informe de ponencia para primer debate publicado en la Gaceta del Congreso número 835 del 4 de noviembre de 2011.
1. ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD
Revisado el proyecto en referencia, el objeto del mismo se encuentra encaminado a incluir dentro de las actividades de alto riesgo de los servidores públicos que requieren una Pensión Especial de Vejez, la función de controlador de tránsito aéreo o funciones equivalentes en la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.
En el orden de ideas precitado, para este Ministerio es necesario exponer brevemente su criterio respecto al cumplimiento de exigencias de carácter constitucional y legal, relacionadas con la competencia, forma y procedimiento a la que debe someterse el trámite de la propuesta ¿por ser parámetros de orden obligatorio¿, para posteriormente abordar el contenido sustancial del proyecto puesto a consideración.
En primer lugar, ha de resaltarse que examinada la materia que se pretende abordar, se encuentra que puede corresponder a una de aquellas materias de iniciativa privativa del Gobierno, conforme lo ha señalado el inciso 2° del artículo 154 de nuestra Carta Política y el artículo 142 de la Ley 5ª de 1992.
Al respecto, la honorable Corte Constitucional en la Sentencia C-821 del primero (1°) de noviembre de dos mil once (2011), al resolver la objeción presidencial presentada en contra de la aprobación del Proyecto de ley número 91 de 2010 Senado y 63 de 2009 Cámara, que buscaba modificar la Ley 860 de 2003, a fin de que a los Agentes de Tránsito y Transporte y demás funcionarios del Grupo de Control Vial de los Organismos de Tránsito de los Entes Territoriales se les aplicará el Régimen del Sistema General de Pensión de Vejez por Exposición a Alto Riesgo, efectuó el siguiente análisis:
¿Inicialmente esta Corporación examinará si la presentación de un proyecto de ley, que incluya a los agentes de tránsito en el régimen de pensión de alto riesgo, por parte del Congreso de la República y sin aval del Gobierno Nacional, constituye una infracción a la reserva de iniciativa gubernamental establecida por el artículo 154 de la Constitución.
Con el objetivo de resolver el anterior cuestionamiento, en primer lugar se analizará si los agentes de tránsito y transporte y demás funcionarios del grupo de control vial de los organismos de tránsito de los entes territoriales son empleados públicos; y en segundo lugar, si la inclusión de estos en el régimen especial de pensión de vejez por exposición de alto riesgo constituye una modificación al sistema prestacional de los empleados público, con el objetivo de establecer si el tema tratado en el proyecto de ley es objeto de iniciativa legislativa reservada.
Determinado lo anterior, se indagará si la presentación del referido proyecto de ley por el Congreso de la República sin el aval del Gobierno es una transgresión al artículo 154 Superior.
La primera verificación que se debe realizar en este caso es aquella que consiste en determinar si los agentes de tránsito y transporte y demás funcionarios de control vial son empleados públicos, pues esta iniciativa reservada únicamente está consagrada para este tipo de servidores públicos.
El artículo 2° de la Ley 1310 de 2009 establece que los agentes de tránsito y transporte son: Todo empleado público investido de autoridad para regular la circulación vehicular y peatonal, vigilar, controlar e intervenir en el cumplimiento de las normas de tránsito y transporte en cada uno de los entes territoriales.
Así las cosas, la reserva sobre la iniciativa legislativa otorgada al Gobierno por virtud del inciso 2° del artículo 154 Constitucional es aplicable a este tipo de servidores, ya que ostentan la calidad de empleados públicos.
La segunda comprobación que se debe llevar a cabo en este caso es indagar si la inclusión de los agentes de tránsito en el régimen especial de pensión de vejez por exposición de alto riesgo constituye una modificación al sistema prestacional de los empleados públicos.
Esta Corporación en Sentencia C-432 de 2004 analizó cuál era la interpretación adecuada de la expresión régimen prestacional, pues, dada la vaguedad e imprecisión del concepto, se generaban serias dificultades hermenéuticas al momento de determinar cuáles obligatoriamente debían ser incluidas bajo la reserva de ley marco al amparo constitucional de 1991. Sobre el particular señaló:
¿(...), es posible concluir que el concepto régimen prestacional no solo se limita a reconocer las prestaciones que tienen su origen de manera directa en la relación de trabajo, sino también todas aquellas otras que se ocasionan por motivo de su existencia, tales como, las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, el auxilio funerario, y aquellas contingencias derivadas de los riesgos en salud¿. (Negrillas fuera del texto).
En este orden de ideas, al entenderse incluido dentro del concepto de prestaciones sociales todas aquellas prestaciones destinadas a cubrir los riesgos o contingencias propias de la seguridad social y que los agentes de tránsito y transporte son empleados públicos, como se demostró con anterioridad, no queda duda alguna que la modificación que pensaba en realizarse por medio del Proyecto de ley número 91 de 2010 Senado y 63 de 2009 Cámara debió efectuarse bajo los lineamientos del inciso 2° del artículo 154 de la Constitución¿. (Subrayado fuera del texto).
Analizados los anteriores supuestos de hecho, encontramos que siendo la reserva sobre la iniciativa legislativa otorgada al Gobierno por virtud del inciso 2° del artículo 154 Constitucional aplicable a los empleados públicos, entre ellos, los de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y tratándose este proyecto del régimen prestacional de los mismos, el proyecto presentaría vicios de competencia.
Lo anterior si se tiene en cuenta que dentro de las materias reservadas a la iniciativa del Gobierno en el inciso 2° del artículo 154, se encuentran las leyes a que se refiere entre otros el literal e del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, a cuyo tenor se dispone:
¿e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública;¿.
Del mismo modo, se debe recordar que el Acto Legislativo 01 de 2005, por medio del cual se adicionó el artículo 48 de la Constitución Política, indicando previamente que corresponde al Estado garantizar la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, señaló de manera expresa que:
¿Las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este acto legislativo, deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas¿.
Conforme con lo precedente, es imperativo que previa la aprobación de cualquier modificación o adición legal de los requisitos establecidos en la Ley 100 de 1993 y normas complementarias en materia pensional, se efectúe el respectivo estudio fiscal que permita determinar el alcance económico de las nuevas disposiciones, que en este caso, como se verá más adelante, amplían el ámbito de aplicación del régimen especial para actividades de alto riesgo, al incluir ¿funciones equivalentes¿ a las de controladores aéreos, que pudieren ser ejercidas por cualquier ¿servidor público¿ de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.
En igual sentido, si bien el proyecto desde el punto de vista formal, responde a criterios de unidad de materia y titulación, se considera que el mismo no tuvo en cuenta el impacto fiscal y que derivará de lo previsto en sus artículos 1° y 2° del proyecto. En tal sentido el artículo 7° de la Ley 819 de 2003 ¿por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones¿, dispone:
¿Artículo 7°. Análisis del impacto fiscal de las normas. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso.
Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba