Concepto Jurídico Asociación de Comisionistas de Bolsa De Colombia al Proyecto de ley número 293 de 2023 Senado, por medio de la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez
| Fecha de publicación | 10 Mayo 2023 |
| Número de Gaceta | 448 |
G 448 Miércoles, 10 de mayo de 2023 Página 15
CONCEPTO JURÍDICO ASOCIACIÓN DE COMISIONISTAS DE BOLSA DE COLOMBIA
AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 293 DE 2023 SENADO
por medio de la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez.
Bogotá D.C., 05 de mayo de 2023
Honorables Senadores
NADIA BLEL SCAFF
HONORIO HENRIQUEZ PINEDO
NORMA HURTADO SANCHEZ
MARTHA PERALTA EPIE YU
MIGUEL ANGEL PINTO RODRIGUEZ
ANA PAOLA AGUDELO GARCÍA
BERENICE BEDOYA PEREZ
OMAR DE JESUS RESTREPO CORREA
LORENA RIOS CUELLAR
POLIVIO ROSALES CADENA
Comisión Séptima
SENADO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
ATT reformapensional2023@senado.gov.co
E.S.D.
Ref: Proyecto de ley de protección soci al integral para la
vejez.
Honorables Senadores:
En atención al proyecto de ley 293 de 2023 radic ado por el Gobierno Nacional (Ministerio del
Trabajo), el día 22 de marzo del año en curso, entendiendo y compart iendo la necesidad de realizar
ajustes al sistema pensional colombiano, esti mamos necesario poner bajo la consideración del
Honorable Congreso de la República, algunas apreciac iones que comprenden algunos
comentarios de la industria que representamos, los cuales agradecemos sean evaluados y tenidos
en cuenta en la construcción de la ponencia sobre est a reforma:
1. El artículo 24 del proyecto que regula el fondo de ahorro del pilar c ontributivo prevé que dichos
recursos serán administrados por Colpensione s a través de patrimonios autónomos, entidades
financieras o encargos fiduciarios conforme lo establezca el Gobierno Nacional. Bajo el
entendido que el proyecto de ley busca aumentar la competenci a a través de la inclusión de nuevos
actores que administren los recursos del aho rro pensional, tema que consideramos de relev ancia,
la norma redactada estaría dejando por fuera de di cho ámbito de competencia, a las socied ades
comisionistas de bolsa de valores, entidades que no tiene la natur aleza de entidades
financieras, patrimonios autónomos o encargos fiduciari os.1 Es preciso resaltar que las
1
Tanto el Consejo de Estado como la Superintendencia Financiera de Colombia han sido enfáticas en señalar que las sociedades
comisionistas de bolsa de valores no tienen la naturaleza de entidad financiera. Ver (Consejo de E
stado, Sentencia del 28 de
mayo de 2015 Sala de lo Contencioso, Sección primera, M.P. Marco Antonio Velilla, Radicación número: 11001-03-
24-000-2011-00284-00 y Superintendencia Financiera de Colombia, Concepto 2011008889-003 del 4 de abril de 2011
sociedades comisionistas de bolsa de valores conforme a lo previsto en la legislación vigente,
ejercen entre otros, como administradores de r ecursos de terceros, actividad que desarroll an otras
licencias (sociedades administradoras de fondos de pensiones, sociedades fiduciarias,
aseguradoras)
2
.
Con base en lo anterior, consideramos relevante que se incluy a expresamente en este artículo,
dentro de los administradores de estos recursos , a las sociedades comisionistas de bolsa de
valores a fin de no generar asimetrías con otros act ores del mercado.
2. Eliminación del parágrafo del artículo 57 relacionado con las ent idades administradoras del
componente complementario de ahorro individual del pilar contributivo. Esta norma propone que,
con base en las facultades de intervención del Gobierno Naci onal previstas en el artículo 48 del
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero que l as administradoras de fondos de pensiones podrán
incluir en su objeto social las actividades autoriz adas a las sociedades comisionistas de bolsa de
valores y las sociedades fiduciarias.
Sobre el particular es preciso indicar lo siguiente:
a. Consideramos que no es necesario repetir e n el proyecto de ley unas facultades que ya tiene el
Gobierno Nacional y que por el contrario podrían generar m últiples problemas de interpretación
jurídica sobre el alcance que pudiera tener su desarr ollo. A continuación, se plantean los análisis
preliminares sobre las dudas interpretativ as que existirán de llegar a aprobarse una norma en el
sentido propuesto:
(i) La redacción propuesta parte del supuesto según el c ual el Gobierno Nacional requiere
autorización previa de la Superintendencia Fi nanciera de Colombia para ejercer sus funcione s de
intervención. Actualmente, el Estatuto Orgánico del Sistem a Financiero le otorga dicha atribución
de forma autónoma al Gobierno Nacional sin necesidad de concepto o autorización previa del
supervisor.
(ii) Existen otras facultades de intervención del Gobiern o Nacional en el mercado de valores que
se encuentran en otras normas (Ley 964 de 2005) y que eventualm ente entrarían en
contraposición.
(iii) La redacción abre paso para modificar la es tructura del sistema financiero y bursátil
colombiano eliminando la especialización de cada una de las entidades que lo componen sin tener
un estudio que analice la conveniencia de esta medida para el mercado de capitales colom biano
de cara adicionalmente a la integración de los mercados que en est e momento se está gestionando
con Chile y Perú. Esta modificación carece de un análisis comparati vo de la propuesta con otras
jurisdicciones, excediendo incluso el alcanc e de la naturaleza de esta ley (reforma pensional) y
2
Ley 45 de 1990, Artículo 7o. Comisionistas de bolsa: las sociedades comisionistas de bolsa deberán constituirse
como sociedades anónimas y tendrán como objeto exclusivo el desarrollo del contrato de comisión para la compra y
venta de valores. No obstante lo anterior, tales sociedades podrán realizar las siguientes actividades, previa
autorización de la Comisión Nacional de Valores y sujetas a las condiciones que fije la Sala General de dicha entidad:
(...) f) Administrar portafolios de valores de terceros.
Ley 964 de 2005: artículo 3o. actividades del mercado de valores. Serán actividades del mercado de valores: (...) c)
La administración de fondos de valores, fondos de inversión, fondos mutuos de inversión, fondos comunes ordinarios
y fondos comunes especiales.
entrando en el campo de una reforma financi era y/o del mercado de capitales. Por lo cual,
consideramos que no existe unidad de materia entre el objetivo de lo que se pretende incluir en el
parágrafo (modificación de la estructura del sistema financ iero y bursátil) y la materia de esta ley
(pensiones)
(iv) El artículo 48 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero limita las facultades de
intervención del Gobierno Nacional indicando que no podr á autorizarse operaciones que
correspondan al objeto principal de entidade s especializadas. Por lo cual surgirán inquietudes
sobre las actividades que en últimas podrían as ignarse a las administradoras de fondos de
pensiones.
b. Al asignar las funciones de las sociedades comisionistas de bols a de valores, licencia de
naturaleza especializada y que cumple un rol particular en el merc ado de capitales, a otro tipo de
entidad como los son las administradoras de f ondos de pensiones, no se cumple con el objet ivo
que se plantea en la exposición de motivos del proyect o el cual comprende “(…) igualar los costos
de administración de las administradoras de fondos de pensiones a los costos de admi nistración
de los fondos de inversión colectiva”.
c. La redacción genera asimetría entre la s licencias existentes ya que tan solo es a las
administradoras de fondos de pensiones a quienes el Gobierno Nacional les pueden asignar
funciones de las sociedades comisionistas de bolsa y la s sociedades fiduciarias, teniendo en
cuenta adicionalmente que las administradoras de fondos de pensiones también administran otro
tipo de recursos (cesantías).
Con base en lo expuesto, solicitamos eliminar el parágrafo del artículo 57 y que el Gobi erno con
base en las atribuciones que ya tiene, regule las condiciones en las cuales las administradoras de
fondos de pensiones, las sociedades comisionis tas de bolsa, las sociedades fiduciarias y las
aseguradoras podrán desarrollar la activi dad de administración de recu rsos de terceros, entre ellos
los recursos pensionales .
3. Pilar Contributivo en su Componente de Prima Media
Igualmente, vale la pena reconocer la importancia que t iene el desarrollo del mercado de capitales
en el crecimiento económico de un país, pues canaliza el ahor ro en inversión; trayendo beneficios
para todos los agentes que participan en una e conomía, favoreciendo la transferenci a y asignación
de recursos, reduciendo costos de selección y transacción, y diversificando el riesgo a la vez que
atrae nuevos inversionistas. Diversos estudios comentan que este efecto positivo se genera en
una medida importante cuando los mercados de capitales son considerados eficientes3.
El documento de la Misión del Mercado de Capitales 4 indica que el Gobierno, en ejercicio de las
facultades de intervención en las actividades del mercado de capitales, debe adoptar reg ulaciones
encaminadas a la organización y funcionamien to eficiente del mercado de capitales que propenda
3 Eficiencia de los Mercados de Capitales bajo la teoría desarrollada por Eugene Fama quien consideró una serie de
factores y grados que afectan el mercado y permitió clasificarlos con Eficiencia débil, semifuerte y fuerte. Dependiendo
básicamente de la cantidad de información que se ve reflejada en el precio de los activos.
4 Informe Final. Misión del Mercado de Capitales 2019. Ministerio de Hacienda de la República de Colombia, Banco
Mundial, Cooperación Económica y Desarrollo SECO - Embajada de Suiza en Colombia.
por la reducción de los costos que deben soportar los agent es económicos, en particular los más
pequeños.
Así mismo señala
5
que el diseño de la regulación para la administración de los recursos c aptados
del público en forma obligatoria (fondos de pensiones obligat orias y fondos de cesantías) debe
procurar una mayor disciplina de mercado en la forma est ablecida en el Pilar 3 de Basilea III.
Igualmente, la Comisión
6
hace énfasis en que, dado el tamaño de los recursos administrados por
las administradoras de fondos de pensiones y su i mpacto en el mercado de capitales, cualquier
ajuste o modificación en la estructura actual, exige de una estrategia c uidadosa que permita una
acomodación plausible para los agentes y un escenario en que un rit mo moderado de los cambios
regulatorios permita su gradual robustecimiento
El Autorregulador del Mercado de Valores, en su informe reci ente sobre los impactos de la reforma
pensional en el mercado de capitales
7
, resalta la importancia que tienen los agentes privados en
el esquema de pensiones actual, y expone la acti va participación de dichos agentes en el mercado
de valores. Dentro de las cifras expuestas indican que entre los años 2019 y 2022 las
administradoras de fondos de pensiones negociaron a través de operac iones de compra/venta de
títulos de renta fija ya sea actuando directamente en los sis temas de negociación y registro o como
clientes de otros intermediarios cerca de $202 billones promedio al año a través de poco más de
18.000 operaciones.
Para el caso del mercado accionario, durant e el mismo periodo de tiempo el Autorregulador
8
resalta que las administradoras de fondos de pensiones negociaron a través de las sociedades
comisionistas de bolsa en promedio al año cerca de $14 billones a través de 156 mil operaciones,
cifras que representan en promedio anual alrededor del 24% del mont o negociado y el 9% de las
operaciones realizadas en este mercado.
En lo correspondiente a la negociación de contratos de f uturos en el mercado de derivados
estandarizados durante el mismo periodo de ti empo, el Autorregulador
9
indica que las
administradoras de fondos de pensiones negociaron d e manera directa a través del sistema de
negociación y registro de la Bolsa de Valore s de Colombia en promedio al año cerca de $25
billones a través de 1.200 operaciones, cifras que corresp onden en promedio al año a cerca del
23% del monto negociado y el 2% de las operaciones realiza das en este mercado.
Dadas las cifras mencionadas anteriormente, desde la indus tria que representamos se considera
que la multiplicidad de agentes que particip an en el mercado permite un mayor dinamismo del
mismo, motivo por el cual, se solicita sea revisado el Pil ar Contributivo en su Componente de Prima
Media, para que esté integrado únicamente por l os ingresos base de cotización correspondie nte a
un (1) smlmv; y no hasta tres (3) smlmv c omo se encuentra en el documento del Proyecto d e Ley.
5
IBID
6
Comisión del Mercado de Capitales.
7
Impactos de la reforma pensional en el mercado de capitales. Análisis AMV No. 3. Autorregulador del Mercado de
Valores de Colombia. 2023.
8
IBID
9
IBID
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba