Concepto jurídico empresa colombiana de petróleos proyecto de ley número 114 de 2022 Senado, por medio de la cual se prohíbe el fracking, la exploración y producción de los Yacimientos No Convencionales (YNC) de hidrocarburos, se ordena la reformulación de la política de transición energética y se dictan otras disposiciones
| Fecha de publicación | 29 Septiembre 2022 |
| Número de Gaceta | 1167 |
Gaceta del Congreso 1167 Jueves, 29 de septiembre de 2022 Página 9
CONCEPTOS JURÍDICOS
CONCEPTO JURÍDICO EMPRESA COLOMBIANA DE PETRÓLEOS PROYECTO DE
LEY NÚMERO 114 DE 2022 SENADO
por medio de la cual se prohíbe el fracking, la exploración y producción de los Yacimientos No Convencionales
(YNC) de hidrocarburos, se ordena la reformulación de la política de transición energética y se dictan otras
disposiciones.
Plantilla 034 V. 1 21/05/2014
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Todos los derechos reservados para Ecopetrol S.A. Ninguna reproducción externa copia o transmisión digital de esta
publicación puede ser hecha sin permiso escrito. Ningún párrafo de esta publicación puede ser reproducido, copiado o
transmitido digitalmente sin un consentimiento escrito o de acuerdo con las leyes que regulan los derechos de autor y con
base en la regulación vigente.
Bogotá D.C., 27 de septiembre de 2022
Honorable Senadora
ESMERALDA HERNÁNDEZ SILVA
Senado de la República
Vía mail: esmeralda.hernandez@senado.gov.co
Asunto: Proyecto de Ley No. 114 de 2022 Senado
fracking, la exploración y producción de los Yacimientos No Convencionales (YNC) de
hidrocarburos, se ordena la reformulación de la política de transición energética y se dictan
Respetada Senadora Hernández:
En atención a su comunicación del asunto, Ecopetrol S.A. (en adelante Ecopetrol o la
Compañía) pone a su consideración algunos comentarios sobre el texto del Proyecto de Ley
referenciado, como se indica a continuación:
1. Consideraciones previas
Durante la presente legislatura, varios congresistas radicaron, con el respaldo del Gobierno
Nacional, el Proyecto de Ley (PL) No. 114 de 2022 con el propósito de prohibir en el territorio
nacional la exploración y explotación de Yacimientos No Convencion ales (YNC) y la utilización
de la Técnica de Fracturamiento Hidráulico Multietapa.
Ecopetrol, respetuoso del ordenamiento jurídico, acata las decisiones que sobre la
exploración y explotación de los YNC y el uso de la técnica del fracturamiento hidráulico
multietapa con perforación horizontal, adopte el Gobierno Nacional o el Congreso de la
República y, en conjunto, apoyará la búsqueda de alternativas que contribuyan al
abastecimiento de combustibles, la soberanía energética del país, a avanzar en la transición
energética y a generar ingresos para la Nación, y que son soporte del desarrollo de la políti ca
pública. Sin perjuicio de lo anterior, se considera pertinente presentar algunos comentarios
u observaciones sobre la iniciativa, en especial frente a aspectos que puedan poner en riesgo
la operación y desarrollo de la operación convencional actual, aspectos económicos y
constitucionales.
2. Sobre el objeto del proyecto de ley
Existen yacimientos identificados como no convencionales que corresponden a rocas tipo
generadoras que se caracterizan por su alto contenido de materia orgánica (hidrocarburos),
las cuales son inherentes a sistemas petrolíferos y que se han probado como productores en
algunas cuencas sedimentarias colombianas. En tal sentido, es importante diferenciar entre
el concepto de yacimiento, así expuesto, y las tecnologías que se usan para su explotación,
siendo el fracking una de las que más se usan para acceder a esos hidrocarburos,
entendiendo este término como la técnica que combina la tecnología de pozos horizontales y
la de fracturamiento hidráulico multietapa.
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base en la regulación vigente.
Con base en la anterior precisión, es importante tener claridad sobre lo que se pretende
legislar para su prohibición , toda vez que mezclar los dos cr iterios -YNC y fracking- no guarda
proporcionalidad técnica. En consecuencia, se sugiere desligar los dos conceptos y permitir
la explotación de yacimientos en roca generadora que puedan ser desarrollados con pozos
verticales o desviados con fracturamiento hidráulico convencional sin limitación en el número
de etapas requeridas e, incluso, con pozos horizontales sin fracking.
3. Fracturamiento hidráulico multietapa y Yacimientos No Convencionales
El PL pretende prohibir, de un lado, la utilización de la técnica de fracturamiento hidráulico
multietapa, y, de otro, la explotación de Yacimientos No Convencionales en general. De cara
a la manera como está descrita la prohibición, es necesario advertir que la misma podr ía
generar graves consecuencias en la operación de explotación convencional actualmente
permitida en el país, el autoabastecimiento de hidrocarburos y un considerable impacto en
las finanzas de la Nación, por las siguientes razones:
a)
, de un fluido compuesto por
agua, propante y aditivos químicos, a presiones controladas, con el objetivo de
generar o inducir fracturas en las rocas que componen un yacimiento no convencional,
buscando facilitar el flujo de los fluidos de la formación productora Adicionalmente,
y en concordancia con el artículo 5 del PL, se prohíbe la exploración y producción de
hidrocarburos provenientes de YNC mediante la técnica del fracturamiento hidráulico
multietapa en pozos de cualquier configuración. Así las cosas, se prohibiría el
fracturamiento hidráulico en cualquier tipo de pozo si se requieren más de 3 etapas
de estimulación.
b) Otros tipos de YNC incluyen las arenas bituminosas, gas metano asociado al carbón
e hidratos de metano. Ninguno de estos tipos de yacimientos usa la técnica de
fracking para su producción, aunque en algunos casos sí se hace uso del
fracturamiento hidráulico convencional para mejorar la productividad; sin embargo,
la explotación de este tipo de yacimientos también quedaría prohibida.
La aprobación del Proyecto de Ley tal como se presentó, prohibiría una técnica que va más
allá de lo que hoy se conoce como fracking, cuyo alcance se circunscribe a la utilización de
la técnica denominada -
, en la explotación de YNC. Al respecto, resulta necesario precisar que el fracturamiento
hidráulico es una técnica que se ha utilizado por la industria desde hace varias décadas en
las operaciones de explotación de hidrocarburos en yacimientos convencionales y es
autorizada por nuestro ordenamiento jurídico.
Vale la pena mencionar que hay ocasiones en las que un pozo, vertical o desviado, requiere
más de 3 etapas de fractura. Tal es el caso, por ejemplo, de yacimientos de bastante espesor
como los del piedemonte llanero (campos Cusiana, Cupiagua, Floreña, Pauto) y que tienen
varios horizontes productores que requieren ser fracturados hidráulicamente con el objetivo
de aislar la zona alterada durante la perforación y que afecta el flujo normal de fluidos del
yacimiento hacia el pozo. Vale la pena indicar que pozos perforados en estos yacimientos que
producen gran parte del gas que requiere el país, una vez fracturados hidráulicamente
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multiplican varias veces su productividad. Al respecto, es preciso indicar que hoy día se
utilizan 4 taladros de perforación, lo que refleja el nivel de actividad que allí se desarrolla.
Lo anterior para indicar que el número de etapas de fractura por pozo, por sí solo, no es un
criterio para acotar e l entendimiento de lo qu e sería fracking y, mucho menos,
independientemente de la configuración del pozo en el que haga uso de la técnica. Se reitera
que el fracking, entendido como la técnica que generaría alguna preocupación y que se
pretende prohibir, es la c ombinación de pozo horizonta l de media o larga extensión ( más de
2.000 pies) perforado a lo largo de un solo horizonte productor y el emplazamiento de
múltiples etapas de fracturamiento hidráulico a lo largo de la sección horizontal de dicho
pozo.
Así, de aprobarse el proyecto de ley en los términos que se propone, las operaciones de tipo
convencional que adelanta la industria de hidrocarburos actualmente se verían afectadas, su
rentabilidad disminuirá, la renta nacional por impuestos y dividendos percibidos reduciría
considerablemente, se afectarían las regalías de las entidades territoriales y, para el caso de
Ecopetrol, disminuirían sus ingresos y utilidades y en consecuencia los ingresos que recibe el
Estado en forma de impuestos y dividendos en consideración de su participación en esta
Compañía. Valga resaltar que los resultados de la Compañía obedecen a una disciplina de
capital estricta y una operación responsable que se ven reflejados desde el punto de vista
financiero en sus utilidades a distribuir con los accionistas; como se puede citar para el 2021
la suma de COP$16,7 billones; 2020 (año de crisis mundial por pandemia) la cuantía de
COP$1,6 billones y COP$14,5 billones para el año 2019.
Hoy en día existe un marco normativo vigente que permite la exploración y explotación de
yacimientos convencionales; por consiguiente, dejar en el texto de la ley el sentido amplio
Fracturamiento Hidráulico Multietapa
disponibilidad de los recursos del Estado y su potestad como propietario del subsuelo y de
los recursos naturales no renovables.
Por otra parte, la inversión social que realiza el sector de hidrocarburos también puede verse
afectada por la reducción de ingresos, como un componente que ha sido alternativo para
permitir el desarrollo sostenible en las regiones. Esta misma situación sería aplicable a
Ecopetrol y a sus proyectos de índole social.
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En línea con lo expuesto, es necesario analizar los posibles beneficios económicos que
dejarían de percibirse sí se concreta la prohibición expuesta, como se detalla en el Informe
de la Comisión de Expertos para la Exploración de Yacimientos No Convencionales en
Colombia, que incluyó en su capítulo 10 las consideraciones sobre el p otencial impacto
macroeconómico, regional y local del desarrollo del fracking en el país, el efecto en las
finanzas públicas y en las cuentas externas del sector de hidrocarburos, así como las
consecuencias sobre el crecimiento y el empleo.
Ahora, con respecto a la prohibición de la exploración y producción de YNC, es pertinente
señalar que no existe una definición universalmente aceptada de lo que e s un YNC. En ese
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021 Ecopetrol
invirtió COP$469.161 millones en Inversión Social, Ambiental y Relacionamiento en pro yectos e iniciativas del Portafolio de
Desarrollo Sostenible en el marco de la Estrategia de Entorno; y mediante el programa de apoyo a la reactivación económica
la suma de COP$139.981 millones.
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sentido, es difícil diferenciar con suficiente precisión un yacimiento convencional de uno no
convencional, aunque se aceptaría que la principal diferencia entre los dos es la capacidad
que tiene la roca a permitir el flujo de fluidos (agua, gas, crudo) a través de ella, ya sea por
condiciones inherentes a las condiciones de la roca (porosidad, permeabilidad) como por la
viscosidad de los fluidos contenidos en ella, o por los dos.
Los YNC tipo roca generadora requerirían, aunque no en todos los casos, del uso de la técnica
de FH-PH. La roca que almacena los hidrocarburos en este tipo de yacimientos es de muy
baja porosidad y permeabilidad y por eso se combina la tecnología de pozos h orizontales de
media o larga extensión y la técnica de fracturamiento hidráulico multietapa, tanto para
contactar mayor área de roca con el pozo (lo cual se logra con el pozo horizontal) como para
crear los canales de flujo (que se logra con el fracturamiento hidráulico multietapa) que
propicien el flujo del hidrocarburo de la roca hacia el pozo y de allí a la superficie.
Existen YNC tipo roca generadora que tienen fracturas naturales, es decir, contienen
microfisuras que mejoran la permeabilidad de la roca y, por ende, el flujo hacia el pozo.
Aunque pozos perforados en este tipo de roca -sobre todo si son horizontales- podrían fluir,
aplicar allí la técnica de FH-PH multiplica su productividad.
Resulta necesario mencionar, en este punto, que la calidad de las rocas que han sido objeto
de estudio en la cuenca del Valle Medio del Magdalena es muy buena y superior si se le
compara con rocas de campos análogos en otras partes del mundo. Modelos de predicción
de producción usados por Ecopetrol, señalan que, teniendo en cuenta lo anterior, se podrían
esperar volúmenes recuperados por pozo mucho más altos (3-4 veces) que los de dichos
análogos.
4. Consideraciones constitucionales del proyecto de ley
De acuerdo con el Principio de Progresividad y de no regresividad y el Principio de rigor
subsidiario establecido en el Proyecto de Ley, se advierte que aunque en su objeto se limita
a prohibir la técnica de Fracturamiento Hidráulico Multietapa , además de la exploracion y
explotación de YNC; lo cierto es que a través de la aplicación de los mencionados principios,
se podría llegar a una prohib ición mayor a nivel territorial. Estos p ostulados facultan a las
entidades territoriales, autoridades locales y autoridades locales ambientales, entre otras, a
imponer medidas o adoptar acciones más restrictivas que las señaladas en la ley.
Dentro de los principios rectores del ordenamiento territorial consagrados en la Ley 1454 de
autonomía dada a las entidades territoriales para la
gestión de sus intereses dentro de los límites de la Constitución y la L , según el cual no
es posible otorgar prerrogativas a las autoridades cuando las mismas excedan los mandatos
constitucionales y legales, al tiempo que se debe respetar la jerarquía del ordenamiento
jurídico en relación con la normativa existente.
En este sentido, aceptar que las autoridades locales limiten la exploración y explotación de
hidrocarburos, más allá de lo que señala una ley de la república, resulta contrario a lo
dispuesto en el artículo 332 de la Constitución Política, mediante el cual el Estado es el
propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables. La Corte Constitucional
señaló respecto a las atribuciones de las Entidades del Estado, en materia de explotación de
recursos no renovables, lo siguiente:
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