Concepto jurídico Instituto de Ciencia Política al proyecto de ley número 293 de 2023 Senado, por medio de la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez
| Fecha de publicación | 10 Mayo 2023 |
| Número de Gaceta | 457 |
Página 6 Miércoles, 10 de mayo de 2023 Gaceta del conGreso 457
CONCEPTO JURÍDICO INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA AL PROYECTO DE LEY
NÚMERO 293 DE 2023 SENADO
por medio de la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez.
Reforma pensional
Documento de evaluación para uso del Instituto de Ciencia Política
1. Para que el ICP tome decisiones sobre si el tema debe profundizarse a través de otras actividades.
2. Para que sirva de presentación en actividades a las que el Instituto concurra como organizador o invitado
La propuesta gubernamental
El pasado 22 de marzo de 2023, el Ministerio del Trabajo, presentó la propuesta de reforma
al sistema general de pensiones. Impondría el gobierno a los trabajadores con los más bajos
ingresos laborales (Pilar Contributivo), que actualmente cotizan a Fondos Privados de Pensiones
(AFP), trasladarse al gubernamental Colpensiones. De este modo espera obtener los recursos
necesarios para financiar un ingreso básico para adultos mayores carentes de pensión (Pilar
Solidario). El gobierno estima que este ingreso sería de doscientos e veintitrés mil pesos
($223.000) mensuales en cifras de 2023. Informalmente calcula que los beneficiados podrían
acercarse a los tres millones de personas.
El gobierno argumenta basar su propuesta en la adopción del esquema de pilares, los cuales
quedarían conformados así:
Pilar Solidario:
oOtorgaría una renta básica correspondiente a $223.000 mensuales.
oCobijaría a “adultos mayores pobres” focalizados según criterios del Gobierno Nacional.
Pilar Semicontributivo:
oIntegrado por personas mayores de 65 años, que no hayan cumplido los requisitos para
acceder a una pensión habiendo cotizado al sistema.
oCorrespondería a la alternativa de ahorros complementados por BEPS.
oSe financiará con recursos del Presupuesto General de la Nación y con aportes propios.
Pilar Contributivo:
oTendría dos componentes:
De prima media:
Integrado por trabajadores que devengan hasta 3 salarios mínimos legales vigentes (smlv),
realizarían obligatoriamente sus aportes a Colpensiones.
Complementario de ahorro individual:
Integrado por trabajadores que devengan por encima de 3 smlv. Las prestaciones se
financiarían con el monto del ahorro individual alcanzado y sus respectivos rendimientos.
Pilar de Ahorro Voluntario:
oConformado por los aportes adicionales que podrían hacerse al Régimen de Ahorro
Individual de las Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías (AFP).
El gobierno justifica la propuesta con los siguientes argumentos:
Todo mayor carente pensión, tendrá elementos que le permitan “a través del apoyo del
Estado liberar sus recursos” potenciar su vejez con dignidad y no vivir de sus familias.
Pensada en la solidaridad: enfocada en los derechos, “no en la rentabilidad económica”.
Información cuantitativa
1. Sistema pensional colombiano
El sistema pensional colombiano, está constituido por dos grandes regímenes: a) de Ahorro
Individual con Solidaridad (RAIS), administrado por el sector privado a través de los Fondos
Privados de Pensiones (AFP); y b) de Prima Media (RPM) administrado por Colpensiones, una
entidad gubernamental.
Tabla 1: situación del sistema pensional colombiano
Fuente: Elaboración del Observatorio de Impacto Económico de las Políticas, datos de Asofondos y la
Superintendencia Financiera
Según cifras oficiales de Asofondos, entidad gremial de las Administradoras de Fondos de
Pensiones y de Cesantías de Colombia, la situación del sistema pensional colombiano, a enero
de 2023, arroja las cifras que se detallan a continuación. La cifra del monto de Colpensiones fue
tomada de la Superintendencia financiera y corresponde al dato de febrero de 2023.
2. Proyecciones poblacionales de 2018 a 2070 del DANE.
Según el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, la población en edad de
trabajar comprende aquellas personas con edades desde los 15 años en adelante. Para
simplificar este análisis preliminar, la población en edad de jubilación, se tomó desde los 62
años que es la edad de jubilación de los hombres. Si el análisis se hace considerando la edad de
jubilación de las mujeres (57 años), el análisis que aquí presentamos comportaría una variable
que agrava las conclusiones.
Absolutos % total Absolutos % total
Monto fondo (en millones COP) $ 359.995.040 97,3% $ 10.100.217 2,7% $ 370.095.257
Afiliados 18.782.540 73,5% 6.771.092 26,5% 25.553.632
Cotizantes 7.271.066 75,6% 2.346.346 24,4% 9.617.412
Pensionados 287.861 15,4% 1.585.719 84,6% 1.873.580
Item
RAIS - AFP
RPM - Colpensiones
Totales
Tabla 2: valores absolutos y tasas de crecimiento de p oblaciones en edad de trabajar y de
jubilación
Fuente: Elaboración del Observatorio de Impacto Económico de las Políticas, datos del DANE
Gráfico 1: crecimiento de la población en edad de trabajar y en edad de jubilarse
Fuente: Elaboración del Observatorio de Impacto Económico de las Políticas, datos del DANE
3. Consideraciones frente a la gestión de Colpensiones
3.1. Sentencias judiciales contra Colpensiones.
Según el informe de gestión de 2021 de Colpensiones, “la entidad logró con corte a 31 de
diciembre de 2021, el alistamiento de 257.01 2 sentencias y cumplimiento de 252.475”. p. 202.
3.2. Procedimiento de cálculo de la base de liquidación por pensión en el RPM.
Según el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 el ingreso base de liquidación corresponderá al
“promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años
anteriores al reconocimiento de la pensión”. Este procedimiento para calcular la base de
liquidación, favorece a quienes en los últimos periodos de su vida laboral cotizaron sobre un
Absoluto Crece % Absoluto Crece %
2020 33.072.680 5.460.148
2030 36.184.298 9% 8. 083.285 48%
2040 38.666.240 7% 10. 440.638 29%
2050 39.252.636 2% 12. 950.530 24%
2060 38.139.802 -3% 15.707.271 21%
2070 36.680.252 -4% 17.623.757 12%
Año
En edad de trabajar
En edad de jubilación
9% 7%
2%
-3% -4%
48%
29%
24% 21%
12%
2020 2030 2040 2050 2060
Año
Crecimiento de poblaciones 2020-2070
Enedad de trabajar
En edad de jubilación
ingreso promedio que puede resultar superiory no correspondiente con los aportes realizados
como mínimo, durante 15 años de vida laboral (el equivalente al tiempo mínimo para
pensionarse en el RPM de 1300 semanas).
Evaluación de la propuesta
A continuación, haremos una evaluación inicial de la propuesta gubernamental. Para el
efecto hemos supuesto el escenario más optimista: a) la economía colombiana mantiene un
ritmo de crecimiento que permite contratar a toda la población en disponibilidad de trabajar; b)
la edad de jubilación, como dijimos antes, será de 62 años tanto para hombres, como para
mujeres; c) la tasa de desempleo en la economía colombiana tenderá a cero; d) no existe
informalidad económica, esto es, todos los trabajadores contratados están afiliados a la
seguridad social. Una evaluación posterior podría ser más real. Como cualquiera verá
fácilmente, los resultados serían más graves a los que aquí presentados.
1. Afectaciones al mercado
La propuesta afectará a pensionados, Administradores de Fondos de Pensiones y Cesantías,
empresas y entidades necesitadas de financiación, comisionistas de bolsa. Disminuirá el ahorro,
incrementará el consumo, incentivará las tasas de interés y de inflación, disminuirá el tamaño
del mercado, expandirá el tamaño del sector público.
1.1. Disminuirá oferta de ahorro. Reforzará inflación. Incrementará riesgo sistémico
financiero
Esta es la primera forma en que será afectado el mercado. Los montos constitutivos de
fondos de pensiones que administran las AFP, son verdadero ahorro: sumas entregadas a las
Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías (AFP) para que los administren. Son sumas
que sólo son restituidas a sus titulares, después de varios años cuando estos llegan a la edad
de jubilación. Tal restitución no se hace en un solo pago, sino mediante sumas mensuales a
título de pensión, hasta la muerte del jubilado.
La administración de tales sumas por las AFP consiste esencialmente en invertirlas con miras
a obtener rendimientos. De este modo no pierden poder adquisitivo, en economías
inflacionarias, sino que los fondos se acrecientan como consecuencia de tales rendimientos. Así
las cosas: a) los Fondos de Pensiones están suministrando financiación a la economía, por valor
de $360 billones, equivalentes aproximadamente al 31% del PIB colombiano; b) los futuros
pensionados se benefician de tal financiación, porque durante varios años (hasta su jubilación)
los rendimientos aumentan el valor de los fondos de que dispondrán para atender sus mesadas
pensionales.
El gobierno tomaría total o parcialmente (no se ha definido aún) los fondos de los
trabajadores cotizantes con los más bajos ingresos (Pilar Contributivo), para destinar no menos
de 18 billones de pesos a darles capacidad de compra a personas longevas, que no han cotizado
para su pensión de vejez (Pilar Solidario). De este modo disminuirá anualmente el ahorro
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