Concepto Jurídico al Proyecto de Ley 126 de 2014 Senado
CONCEPTO JURÍDICO DEL MINISTERIO DE SALUD AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 126 DE 2014 SENADO por medio de la cual se prohíbe el cobro de intereses y periodos de cotización durante la suspensión de la afiliación en el Régimen Contributivo del Sistema de Seguridad Social en Salud. Bogotá, D. C.
Doctor:
GREGORIO ELJACH PACHECO
Secretario General
Senado de la República
Carrera 7ª No. 8-68
Ciudad
Asunto: Concepto sobre el Proyecto de ley número 126 de 2014 Senado, por medio de la cual se prohíbe el cobro de intereses y periodos de cotización durante la suspensión de la afiliación en el Régimen Contributivo del Sistema de Seguridad Social en Salud.
Señor Secretario, teniendo presente que la iniciativa de la referencia está pendiente de surtir debate en la Plenaria de esa Corporación, se hace necesario emitir el concepto institucional desde la perspectiva del Sector Salud y Protección Social. Para tal cometido, se toma como fundamento el texto publicado en la Gaceta del Congreso número 331 de 2015.
Al respecto, este Ministerio, en ejercicio de las competencias constitucionales y legales que le asisten, en especial las previstas en el inciso 2° del artículo 208 de la Constitución Política y el numeral 3 del artículo 59 de la Ley 489 de 1998, formula las siguientes observaciones:
1. CONTENIDO DEL PROYECTO
La propuesta legislativa dispone:
Artículo 1°. Objeto. Esta ley tiene por objeto garantizar el ejercicio efectivo del derecho a la salud, buscando que la suspensión de la afiliación al sistema de seguridad social en salud en el régimen contributivo, conlleve a que no se causen intereses cuando el trabajador independiente incurra en mora con el sistema de seguridad social en salud, se prohíba el cobro de aportes posteriores a la interrupción de la cobertura y se permita la normalización del servicio a quienes realicen acuerdos de pago.
Artículo 2°. Modifíquese el artículo 209 de la Ley 100 de 1993, el cual quedará así:
Artículo 209. Suspensión de la afiliación. El no pago de la cotización en el sistema contributivo después de un mes, producirá la suspensión de la afiliación. La Entidad Prestadora del Servicio de Salud comunicará la suspensión de la afiliación dentro de los 8 días siguientes a la configuración de la causal. Durante el periodo de la suspensión no se causarán intereses de ninguna clase cuando esta se presente por culpa del trabajador independiente, ni se podrá cobrar la cotización relativa a los meses de la interrupción del servicio.
Artículo 3°. Los aportantes que antes de entrar en vigencia esta ley se encuentren en mora en el pago de cotizaciones al Sistema de Seguridad Social podrán suscribir acuerdos de pago, y a partir de la cancelación de la primera cuota se levantará la suspensión de la afiliación, y podrá afiliarse a otra EPS.
[...]
2. CONSIDERACIONES
2.1. El proyecto de ley en su artículo 1°, prima facie, busca ¿... garantizar el ejercicio efectivo del derecho a la salud...¿, en tal sentido, es pertinente destacar que el derecho a la salud ha tenido una interesante evolución jurisprudencial[1][1], a tal punto que producto de ello, se ha elevado como fundamental dentro del ordenamiento jurídico interno a través de la Ley Estatutaria 1751 de 2015: ¿por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones¿, norma que fue objeto de control de constitucionalidad mediante sentencia C-313-14 [2][2], y cuyo ámbito de aplicación se dirige: ¿[...] a todos los agentes, usuarios y demás que intervengan de manera directa o indirecta, en la garantía del derecho fundamental a la salud¿.
2.2. Hecha esta precisión, en lo sucesivo, el artículo 2° contempla que el ¿[...] no pago de la cotización en el sistema contributivo después de un mes, producirá la suspensión de la afiliación ¿[...]¿ y que ¿[...] durante el período de la suspensión no se causarán intereses de ninguna clase [...] ni se podrá cobrar la cotización relativa a los meses de la interrupción del servicio¿. Tal previsión puede contravenir el artículo 154 de la Constitución Política, en virtud del cual son de iniciativa gubernamental las leyes que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales:
Artículo 154. Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las Cámaras a propuesta de sus respectivos miembros, del Gobierno nacional, de las entidades señaladas en el artículo 156, o por iniciativa popular en los casos previstos en la Constitución.
No obstante, solo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a), b) y e), del numeral 19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales [...].
De acuerdo con el precepto constitucional, si bien es cierto que las Cámaras tienen facultad para modificar la iniciativa gubernamental, la cual se desprende de la cláusula general de competencia radicada en el Congreso de la República, no es menos cierto que también existe una limitación constitucional expresa, como lo son las modificaciones y reformas que versen sobre leyes que contemplen exenciones sobre contribuciones, en cuyo caso deben provenir exclusivamente de la iniciativa del Gobierno nacional y no de los miembros del legislativo, como sucede en el proyecto de ley sub examine, mediante el cual se establece una exención parafiscal al eliminar el pago y los intereses moratorios que por su no pago oportuno, se causen de la cotización para todos los aportantes durante los periodos de suspensión de la afiliación.
En efecto, la Corte Constitucional en reiteradas oportunidades se ha pronunciado sobre la naturaleza de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral, definiéndolos como contribuciones parafiscales de destinación específica, en cuanto constituyen un gravamen, fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra obligatoriamente a determinadas personas para satisfacer sus necesidades de salud y pensiones. Para el Alto Tribunal:
[...] 3.2. Con el propósito último de asegurar estándares mínimos en la realización de este derecho, el Constituyente previó el destino exclusivo de los fondos de la seguridad social, al señalar de manera expresa que ¿no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella¿ (artículo 48 CP).
Teniendo en cuenta este mandato superior, la jurisprudencia ha reconocido de manera uniforme y pacífica que los recursos que ingresan al Sistema de Seguridad Social, tanto en salud como en pensiones, con independencia de la denominación que de ellos se haga (cotizaciones, aportes, cuotas moderadoras, copagos, tarifas, deducibles, bonificaciones, etc.), no pueden ser utilizados para propósitos distintos a los relacionados con la seguridad social debido a su naturaleza parafiscal[3][3]. Al referirse al alcance del artículo 48 de la Constitución en este aspecto, la Corte ha explicado lo siguiente:
¿En relación con dicho precepto superior [artículo 48 CP] la Corte Constitucional en numerosas decisiones de tutela ha estado llamada a examinar el tratamiento que se debe dar a los recursos de la seguridad social que se encuentren depositados en entidades financieras en liquidación para asegurar precisamente el mandato de destinación y utilización exclusiva de los recursos de las instituciones de seguridad social.
Al respecto la Corte ha hecho énfasis en i) la naturaleza parafiscal de los recursos de la seguridad social tanto en materia de salud como en pensiones ii) en el tratamiento particular que debe dársele a dichos recursos en los procesos de liquidación de las entidades financieras y iii) en la imposibilidad de asimilar el caso de los depósitos de recursos parafiscales de la...
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