Concepto Jurídico al Proyecto de Ley 58 de 2016 Senado
CONCEPTO JURÍDICO DEL MINISTERIO DE SALUD Y DE PROTECCIÓN SOCIAL AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 58 DE 2016 SENADO por la cual se prohíbe la producción, comercialización, exportación, importación y distribución de los productos y materias primas que puedan ser nocivas a la salud individual y colectiva. Bogotá, D. C.
Doctor
GREGORIO ELJACH PACHECO
Secretario General
Senado de la República
Carrera 7ª N° 8-68
Ciudad
Asunto: Concepto sobre el Proyecto de ley número 058 de 2016 Senado, por la cual se prohíbe la producción, comercialización, exportación, importación y distribución de los productos y materias primas que puedan ser nocivas a la salud individual y colectiva.
Señor Secretario,
Teniendo en cuenta que la iniciativa de la referencia está pendiente de surtir debate en la Plenaria de esa Corporación, se hace necesario emitir el concepto institucional desde la perspectiva del Sector Salud y Protección Social. Para tal cometido, se toma como fundamento el texto publicado en la Gaceta del Congreso número 873 de 2016.
Al respecto, este Ministerio, en ejercicio de las competencias constitucionales y legales que le asisten, en especial las previstas en el inciso 2° del artículo 208 de la Constitución Política y el numeral 3 del artículo 59 de la Ley 489 de 1998, sin perjuicio de los comentarios que estimen pertinentes realizar otras autoridades para las cuales este tema resulte sensible, formula las siguientes observaciones[1][1]:
1. CONTENIDO
El texto propuesto se puede resumir conforme al orden que a continuación se describe:
1.1. Su objeto (artículo 1°) consiste en ¿[...] dar lineamientos para la coordinación conjunta, armónica y sistemática de los órganos del Estado y la sociedad que permita el inicio, desarrollo y aplicación de políticas públicas de prevención y promoción de la salud pública colectiva, protección al medio ambiente y condiciones de seguridad en el trabajo [...]¿ con relación a los productos y materias primas que puedan ser nocivos a la salud individual o colectiva.
1.2. En su artículo 2°, relativo a la investigación científica, se establece que el Ministerio de Salud y Protección Social, con el apoyo de las instituciones científicas públicas y privadas, priorizará los esfuerzos para el permanente estudio y monitoreo sobre los productos o materias primas que representen nocividad a la salud pública e individual. De igual manera, en el artículo 3° se indica que esta Cartera informará al Congreso de la República el avance de las investigaciones y estudios al comienzo de cada legislatura.
1.3. En lo concerniente a las ¿regulaciones y prohibiciones¿ (artículo 4°) y a ¿la responsabilidad de adoptar las decisiones e implementarlas con criterio de equidad¿ (artículo 5°), se estipula que el Gobierno nacional, a través del Ministerio de Salud y Protección Social, adoptará las decisiones tendientes a regular, limitar, restringir y/o prohibir el uso, comercialización y/o toda forma de distribución de sustancias o materias primas que se estime puedan afectar la salud pública colectiva.
Así mismo, refiere que, ante una prohibición, el Gobierno nacional fijará planes y acciones coordinadas para atender expresamente los efectos económicos y sociales, entre ellos brindar las garantías de indemnización, readaptación y orientación de reubicación de trabajadores y sustitución de empresa o industria y medidas sociales y económicas de compensación a los territorios, empresarios y trabajadores, así como brindar atención asistencial en salud, psicosocial y económica a personas afectadas por la influencia o contacto de la sustancia o materia prima objeto de prohibición.
Se da un plazo de seis meses para que el Gobierno adelante actividades que le permitan cumplir, entre otras, su labor de vigilancia, control, monitoreo e informe, al tiempo que se precisa que la interpretación de la ley se realizará teniendo en cuenta las normas ¿[...] que acogen los tratados internacionales sobre derechos humanos, seguridad en el trabajo, autodeterminación de los pueblos y protección al medio ambiente, que ha suscrito Colombia [...]¿ (artículo 6°).
A todo esto, es oportuno expresar que en la exposición de motivos de la iniciativa se alude que resulta importante adoptar una norma:
[...] que imponga los deberes permanentes de monitoreo, control, vigilancia e Inspección del Estado sobre las actividades que tengan relevancia en la salud pública colectiva (individual y conj unta) de la sociedad colombiana, en todos los ámbitos, esto es, en actividades de explotación, transformación, industrialización, comercialización y cualquier otra representación de sustancias que sean utilizadas como materia prima o sean secundarios para la elaboración o transformación y cuyo contacto directo como productor o consumidor sea un residente en el territorio colombiano [...][2][2].
2. CONSIDERACIONES
2.1. Necesidad de la norma.
Este despacho ha insistido en que las normas no deben ser repetidas sino cumplidas. La redundancia produce un efecto nocivo en el ordenamiento jurídico, genera un desgaste en la materia que se regula y causa problemas de eficacia. Naturalmente, debe tenerse presente que el Congreso de la República tiene como función nodal la expedición de leyes, lo cual da sentido y refuerza la indivisión del poder expresada en la capacidad de ese órgano de ¿dictar el derecho¿ frente a la ejecución del mismo. No obstante, en esta función subyace una facultad del mismo órgano de darle sentido claro y diáfano en la labor de crear derecho, un tópico que tiene que ver con la racionalidad de la regulación. Por ello es relevante establecer qué normas existen y cómo impacta la regulación proyectada[3][3].
En estas condiciones, se insiste que la función del legislador no puede ser la de reiterar lo contemplado en normas preexistentes sino la de establecer cuál puede ser la fisura normativa en el sistema, uno de cuyos dramas es que, como lo expuso el profesor Hans Kelsen, es una ¿ciencia¿ del deber ser y no del ser.
[...] De igual modo que una ley natural, el enunciado jurídico enlaza también dos elementos. Pero la relación que recibe expresión en el enunciado jurídico tiene un significado enteramente diferente del que refiere la ley natural, el causal. Parece evidente que el delito no está enlazado con la pena; el ilícito civil con la ejecución forzosa de bienes, la enfermedad contagiosa con la internación del enfermo, como una causa con su efecto. El enunciado jurídico no dice, como la ley natural, que si se produce el hecho A, entonces aparece el hecho B, sino que si se produce el hecho A, entonces aparece el hecho B, sino que si se produce el hecho A, el hecho B es debido, aunque quizás B no se produzca en la realidad [...][4][4].
Este planteamiento guarda plena consistencia con nuestro ordenamiento jurídico concebido a partir de 1991. En efecto, si bien los principios constitucionales tienen un carácter imperativo, ello no significa que tengan la racionalidad propia de un nexo causal, propio de las denominadas ciencias naturales:
[...] a-. Los valores representan el catálogo axiológico a partir del cual se deriva el sentido y la finalidad de las demás normas del ordenamiento jurídico3 pueden tener consagración ex plícita o no; lo importante es que sobre ellos se construya el fundamento y la finalidad de la organización política.
De este tipo son los valores de convivencia, trabajo, justicia, igualdad, conocimiento, libertad y paz plasmados en el preámbulo de la Constitución. También son valores los consagrados en el inciso primero del artículo 2° de la Constitución en referencia a los fines del Estado: el servicio a la comunidad, la prosperidad general, la efectividad de los principios, derechos y deberes, la participación, etc. Todos ellos establecen fines a los cuales se quiere llegar. La relación entre dichos fines y los medios adecuados para conseguirlos, depende, por lo general, de una elección política que le corresponde preferencialmente al legislador. No obstante el carácter programático de los valores constitucionales, su enunciación no debe ser entendida como un agregado simbólico, o como la manifestación de un deseo o de un querer sin incidencia normativa, sino como un conjunto de propósitos a través de los cuales se deben mirar las relaciones entre los gobernantes y los gobernados, para que, dentro de las limitaciones propias de una sociedad en proceso de consolidación, irradien todo el tramado institucional.
Su condición de valores fundantes les otorga una enorme generalidad y, en consecuencia, una textura interpretativa abierta, dentro de la cual caben varias fijaciones del sentido. Corresponde al legislador, de manera prioritaria, la tarea de establecer la delimitación de dichos valores a través de leyes [...].
b-. Los principios Constitucionales, a diferencia de los valores que establecen fines, consagran prescripciones jurídicas generales que suponen una delimitación política y axiológica reconocida y, en consecuencia, restringen el espacio de Interpretación, lo cual hace de ellos normas de aplicación inmediata, tanto por el legislador como por el juez constitucional. Son principios constitucionales, entre otros, los consagrados en los artículos primero y tercero: el Estado social de derecho, la forma de organización política y territorial, la democracia participativa y pluralista, el respeto de la dignidad humana, el trabajo, la solidaridad, la prevalencia del interés general (artículo 1°); la soberanía popular y la supremacía de la Constitución (artículo 2°). Ellos se refieren a...
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