Concepto Nº 218 Procuraduria 5 Delegada ante Consejo de Estado, 20-10-2009
| Fecha | 20 Octubre 2009 |
| Emisor | Procuraduria 5 Delegada Ante Consejo De Estado (Procuraduría General de la Nación (Colombia)) |
PROCURADURIA QUINTA DELEGADA
ANTE EL CONSEJO DE ESTADO
Doctor
MAURICIO FAJARDO GOMEZ Consejero Ponente – Sección Tercera CONSEJO DE ESTADOE. S. D.
Ref.: Concepto 09-218
Acción Contractual
Radicado: 20001233100020040164401 (37438)
Actor: Municipio de Agustín Codazzí
Demandado: Instituto para el Desarrollo de Antioquia – IDEA -
Honorable Señor Consejero:
En la oportunidad procesal correspondiente esta Procuraduría Delegada procede a emitir concepto sobre el proceso de la referencia, que se encuentra al conocimiento del Honorable Consejo de Estado, en virtud del grado jurisdiccional de consulta a favor de la parte demandada, el cual, como se verá, concluye con la solicitud de que se modifique la sentencia impugnada, con fundamento en lo siguiente:
ANTECEDENTES
1. El Municipio de Agustín Codazzi, a través de la acción contractual, de que trata el art. 87 del C.C.A., demandó al Instituto Para el Desarrollo de Antioquia – IDEA -, en aras de lograr el reconocimiento de las siguientes declaraciones:
“1. Que esta viciado de nulidad absoluta el contrato, No. 8296 de 25 de septiembre de 2003, de empréstito celebrado entre el Instituto para el Desarrollo de Antioquia – IDEA - y el Municipio Agustín Codazzi.
2. Que es nula la pignoración de los ingresos a la Sobretasa a la gasolina y del Impuesto al transporte de gas, que hizo el municipio de Agustín Codazzi, para garantizar la obligación adquirida al suscribir el contrato de empréstito.
Con fundamento en los siguientes hechos:
El Alcalde Encargado del Municipio de Agustín Codazzi, suscribió contrato de empréstito con el Instituto para el Desarrollo de Antioquia – IDEA- distinguido con el No. 8245, a través del cual se le concede al Municipio un crédito hasta por la suma de $1.380´000.000=
El Alcalde suscribió el contrato sin existir Acuerdo Municipal expedido por el Concejo Municipal que lo habilitara para adquirir en nombre y representación de la Entidad Territorial las obligaciones determinadas en el contrato ni para pignorar los ingresos por sobretasa a la gasolina y del impuesto al transporte de gas.
El Concejo Municipal de Agustín Codazzi se reunió en desarrollo de las sesiones extraordinarias para las que fue convocado por el Alcalde pero no aprobó el Acuerdo por el cual se autorizaba al Alcalde Municipal para gestionar y suscribir empréstitos.
2-. El Instituto para el Desarrollo de Antioquia, contestó la demanda, a través de apoderado, oponiéndose a las pretensiones, al considerar que carecen de fundamento legal y fáctico y presentando las siguientes excepciones: falta de causa para pedir, porque se cumplieron todos los requisitos exigidos por la Ley 80 de 1993 y sus decretos reglamentarios para el nacimiento a la vida jurídica del contrato; la configuración de un doble enriquecimiento en caso de ser decretada la nulidad en la medida en que el contrato se ejecutó y los dineros objeto del empréstito fueron destinados al ajuste fiscal, lo que generaría un enriquecimiento sin justa causa; Buena fe del Instituto y Mala fe del Municipio al presentar la acción, y la presunción de validez del Acuerdo 006 de julio 22 de 2003 porque pese a que hubo un empate en la votación en el Concejo Municipal el Alcalde sancionó el Acuerdo.
3-. El Tribunal A quo declaró: la nulidad del contrato de empréstito No. 8296 de 25 de septiembre de 2003, celebrado entre el Municipio de Agustín Codazzi, Cesar y el Instituto para el Desarrollo de Antioquia – IDEA-, la nulidad de la pignoración de los ingresos a la sobretasa a la gasolina y del impuesto al transporte de gas, que hizo el Municipio de Agustín Codazzi para garantizar la obligación adquirida al suscribir el contrato de empréstito, probada parcialmente la excepción de enriquecimiento sin causa en cuantía de $ 855´736.340, valor que resulta de disminuir el monto de $524´263.660= que consideró el a quo no cumplió con la finalidad de satisfacer el interés público, y ordenó la restitución de las cosas al estado en que se encontraban antes de la celebración del contrato.
Lo anterior, en consideración a que el Acuerdo No. 006 de julio 22 de 2003 referenciado en el contrato de empréstito No. 8296 de septiembre 25 de 2003, suscrito entre el Municipio de Agustín Codazzi y el Instituto para el Desarrollo de Antioquia – IDEA -, es inexistente ya que la autorización nunca fue aprobada por el Concejo de dicha municipalidad.
Como consecuencia de dicha inexistencia, se declaró que no hubo autorización legal para la celebración del contrato, debido a la ausencia de las facultades en el Alcalde para comprometer y obligar al Municipio Agustín Codazzi, lo cual se traduce en un vicio de nulidad absoluta de conformidad con el artículo 44 de la Ley 80 de 1993.
4-. Debido a que la parte demandada, entidad descentralizada del orden departamental, no interpuso recurso contra la sentencia de primera instancia se ordenó surtir el grado jurisdiccional de consulta ante el Consejo de Estado.
La parte demandante en el alegato de conclusión expuso que no procedía el grado jurisdiccional de consulta en razón a que la sentencia era declarativa y no condenatoria.
La parte demandada, a su vez, manifestó que:
“la ausencia de autorización del Concejo al alcalde para suscribir un contrato de empréstito genera la nulidad absoluta del contrato, por las causales previstas en el derecho común, esto es, por la omisión de un requisito o formalidad que las leyes prescriben para ciertos actos o contratos y no se configura por haberse celebrado por expresa prohibición constitucional o legal, o con abuso o desviación de poder, como lo concluyó el Tribunal de instancia.
(…)
De acuerdo al desarrollo jurisprudencial que ha tenido la causal de nulidad del contrato producida por celebrarse contra expresa prohibición constitucional o legal en el sub lite, es pertinente concluir que la celebración de contratos de crédito público por parte de las entidades públicas, se encuentran debidamente autorizados por la Ley 80 de 1993, en el parágrafo 2 del artículo 41, así como por el Decreto 2681 de 1993, que la reglamenta y el decreto 1333 de 1986, razón por la cual no es admisible que la falta de autorización del Acuerdo Municipal estructure la causal de nulidad que se viene estudiando.
(…)
Considerando que declaratoria de nulidad del contrato de empréstito No. 8296 de 2003, se produjo por causas distintas al objeto y la causa ilícita, la consecuencia lógica es que las cosas vuelvan al estado anterior a la celebración, esto es, que el Municipio restituya a favor del IDEA la suma de 1.380´000.000, con su correspondiente indexación, dineros que le habían sido entregados en calidad de préstamo”.
CONCEPTO
Para emitir el presente concepto esta Delegada tendrá en cuenta los siguientes problemas jurídicos:
Procede surtir el grado jurisdiccional de consulta respecto de sentencias de carácter declarativo y con efectos económicos proferidas en contra de una entidad pública.
Que causal de nulidad, objeto ilícito o la falta del cumplimiento de requisitos legales, se configura cuando no se aprobó por parte del Concejo Municipal el proyecto de Acuerdo de autorización para celebrar contrato de empréstito presentado por el Alcalde Municipal.
Grado Jurisdiccional de Consulta.
Aduce el Municipio que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar el 13 de agosto de 2009, tiene naturaleza declarativa razón por la que no procede surtir el grado jurisdiccional de consulta instituido para las sentencias condenatorias.
Si bien es cierto tanto las pretensiones de la demanda como las decisiones de la sentencia son declarativas no se puede desconocer que al declarar el A quo probada la excepción de enriquecimiento sin causa por parte del Municipio a costa del Instituto, dicha declaración implica una obligación económica a cargo del Municipio y a favor del Instituto, cual es la de restituir los valores indicados en la providencia que decide el fondo del asunto.
La sentencia, entendida como la decisión judicial proferida por la autoridad competente sobre el mérito de las pretensiones y excepciones, presentadas por las partes en...
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