Concepto Nº 75 Procuraduria 4 Delegada ante Consejo de Estado, 16-07-2020
| Fecha | 16 Julio 2020 |
| Emisor | Procuraduria 4 Delegada Ante Consejo De Estado (Procuraduría General de la Nación (Colombia)) |
PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO
Exp. No. 11001-03-15-000-2020-02251-00
MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCION SOCIAL-Control de legalidad resolución 00686 que reduce los aportes obligatorios a seguridad social a 3% para abril y mayo de 2020.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Sustento constitucional y legal/ CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Sobre medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa en desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción/CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Al Consejo de Estado las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de decretos dictados por el Gobierno, cuya competencia no le corresponda a la Corte Constitucional
La Constitución Política en el artículo 215 establece que el Presidente de la República podrá declarar el estado de emergencia por periodos hasta de 30 días, sin superar 90 días calendario cuando sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 los cuales perturben o amenacen perturbar el orden económico, social y ecológico que constituyan grave calamidad pública. La Ley 137 de 1994, por medio de la cual se regulan los estados de excepción, en el artículo 20 establece un control de legalidad inmediato sobre todas las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. Ese control le corresponde, por mandato del artículo 20 antes mencionado, a la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expida el acto administrativo si se trata de entidades territoriales o del Consejo de Estado si los actos provienen de autoridades nacionales. Y al igual que en el artículo 215 de la C.P., en el caso del control inmediato de legalidad a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las autoridades que expidan los actos de carácter general deben enviarlos dentro de las 48 horas siguientes a su expedición al juez de lo contencioso administrativo. El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, fue declarado exequible por la Corte Constitucionalmediante la sentencia C-179 de 1994, resaltando mediante jurisprudencia que el artículo 237 la C.P., le atribuye al Consejo de Estado las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo y el conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no le corresponda a la Corte Constitucional, indicando, al respecto que “…constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales”.
ACTO ADMINISTRAVO-Objeto de control de constitucionalidad
Por tanto, el control de los actos administrativos procede de oficio y puede tener como consecuencia su nulidad cuando i) los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, ii) cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos o incompetentes, iii) en forma irregular o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, iv) mediante falsa motivación o v) con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los expidió. Ello de acuerdo con el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011. Así mismo, puede declararse su nulidad cuando no cumplen los requisitos establecidos en la Ley 137 de 1994, en especial teniendo en cuenta que las medidas administrativas no pueden sobrepasar el ámbito de acción que permiten los decretos legislativos expedidos por el Gobierno en el Estado de Excepción.
COSA JUZGADA PARCIAL-El acto administrativo objeto de control no lo excluye del control ordinario propio de la jurisdicción contencioso administrativo.
Al realizarse el control automático o inmediato de legalidad se produce una cosa juzgada parcial que abarca el bloque normativo que sirve de contexto y fundamento al acto administrativo general de que se trate, es decir, la Constitución Política, la Ley 137 de 1994, así como los decretos legislativos y las normas legales que con ocasión del respectivo estado de excepción se desarrollan o sean pertinentes a la materia de que, trata el acto sometido a este control sin que dicho control excluya el control ordinario propio de la Jurisdicción Contencioso Administrativo. La Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, en su artículo 136 consagró el control inmediato de legalidad de todas las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Control integral frente a toda la normativa superior y no solo frente al decreto legislativo en el cual se fundamenta/CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Sobre la naturaleza, finalidad y características del control inmediato de legalidad, el Consejo de Estado ha dicho/ CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Requisitos y características
“La revisión oficiosa o control automático de los citados decretos legislativos implica el examen no sólo de los requisitos formales sino tambi-én de los de fondo, tales como la firma del Presidente y los Ministros, la conexidad de las medidas que se dictan con las causas que dieron origen a su implantación, la transitoriedad de las mismas, su finalidad, que no es otra que el restablecimiento del orden perturbado, la proporcionalidad de las medidas, la competencia para expedirlas, etc.”. En suma, podemos decir sobre la finalidad del control inmediato de legalidad, que fue contemplado en la Ley 137 de 1994 y en la Ley 1437 de 2011 con el fin de que durante los estados de excepción haya un control excepcional y especial frente a las medidas administrativas generales que sean dictadas por las autoridades públicas en desarrollo de los decretos legislativos de los estados de excepción. Ello se justifica en la medida que durante estas situaciones excepcionales, la anormalidad no se convierta en una fuente para que haya extralimitaciones en el uso de los poderes por parte de las autoridades. Así, el examen de legalidad significa hacer un ejercicio de análisis de la medida objeto de control, con las normas constitucionales (en especial los artículos 212 a 215 de la Constitución), las normas legales (en especial la Ley 137 de 1994 y la Ley 1437 de 2011), y todos los decretos expedidos con ocasión de la declaratoria. Los requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad se encuentran regulados por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y por el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011. Estas dos normas son muy similares en su redacción, por lo que se transcribe el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011: 1. Que sean “… medidas de carácter general…” 2. “…dictadas en ejercicio de la función administrativa” 3. “…como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción…”. Por otra parte, el control inmediato de legalidad tiene como características: 1. Es un proceso judicial que se resuelve mediante sentencia, 2. Es automático o inmediato, porque la remisión debe hacerse inmediatamente por la autoridad y porque no requiere demanda sino que procede de oficio, 3. No impide la ejecución de la norma mientras se surte el control judicial, 4. Puede ejercerse el control aunque no esté publicado el respectivo acto, 5. Es integral, es decir, se analiza tanto la forma como el fondo del acto. 6. No hace tránsito a cosa juzgada absoluta. Es decir que tiene efectos de cosa juzgada relativa porque no impide que particulares o entidades públicas puedan ejercer la acción ordinaria de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho frente al acto posteriormente.
ANALISIS DE LEGALIDAD-No hubo extralimitación en la potestad reglamentaria, y que el acto se encuentra conforme al ordenamiento jurídico aplicable.
La Resolución Nº 686 del 28 de abril de 2020 se motiva expresamente con el artículo 26 del Decreto legislativo extraordinario N° 538 de 2020 y el artículo 3º del Decreto legislativo extraordinario N° 558 de 2020. Como se aprecia en el texto de la resolución objeto de control, se establecen una serie de medidas encaminadas a hacer efectivos los mandatos establecidos en las citadas normas en cuanto a la reducción de los aportes obligatorios a seguridad social a 3% para los meses de abril y mayo de 2020, y en cuanto a la no causación de intereses de mora por aportes a seguridad social extemporáneos desde abril de 2020 hasta el mes siguiente a la terminación de la emergencia sanitaria. Visto todo lo anterior, el Ministerio Público encuentra que las disposiciones legales contenidas en la Resolución N° 686 del 28 de abril de 2020 se encuentran ajustadas a los criterios de legalidad, atendiendo a que: i) Guardan conexidad con el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 mediante el cual se declaró el estado de emergencia, económica, social y ecológica en Colombia y, en especial, con los Decretos...
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