Concepto N° C-012 de 2020, de la Agencia Nacional de Contratación Pública, 28-04-2020
| Año | 2020 |
| Fecha | 28 Abril 2020 |
| Número de oficio | C-012 de 2020 |
| Materia | SELECCIÓN DE CONTRATISTA - ADJUDICACIÓN - TÉRMINOS PROCESALES - PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANTIVO - PRINCIPIO DE ECONOMÍA |
CCE-DES-FM-17
SELECCIÓN DE CONTRATISTA – Procedimiento reglado – Etapas – Términos perentorios y preclusivos
Para adquirir bienes y servicios las entidades deben estructurar un procedimiento de contratación que es reglado, es decir, el procedimiento no es discrecional, y se deben consultar las normas que lo rigen, para determinar la forma que la ley prevé para adelantarlo. Las principales normas son: la Ley 80 de 1993, la Ley 1150 de 2007 ─que, entre otras disposiciones, regula las modalidades de selección para la escogencia del contratista─; y los artículos 2.2.1.1.2.1.1. y siguientes del Decreto 1082 de 2015, que concreta cada modalidad de selección, señalando reglas o pasos a seguir para adjudicar y celebrar el contrato estatal.
El artículo 25 de la Ley 80 de 1993 consagra el principio de economía, en virtud del cual, las normas de selección y el pliego de condiciones deben establecer términos perentorios y preclusivos para cada una de las etapas de los procesos de selección, a fin de asegurar la selección objetiva del contratista.
ADJUDICACIÓN – Plazo – Definición
[…] el plazo para adjudicar el contrato, que hace referencia a la oportunidad que tiene la entidad para seleccionar o escoger la mejor oferta, cuyo término, según el numeral 7 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, es de libre configuración del pliego de condiciones, por lo cual podrá establecerse en días hábiles o calendarios, ya que la norma no define la forma como deben contabilizarse. Durante este lapso se resuelven las observaciones presentadas por los oferentes, es decir, la entidad podrá responder a las observaciones durante esta oportunidad y a más tardar hasta el momento que es el de la adjudicación.
ADJUDICACIÓN – Cómputo – Regla aplicable
El plazo para adjudicar se cuenta desde que vence el término de 5 días con el que cuentan los oferentes para presentar observaciones al informe de evaluación, y esta etapa se extiende por el término que señale el pliego de condiciones, pues el numeral 9 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993 establece que es de libre configuración del pliego.
TÉRMINOS PROCESALES – Competencia
Aunque la competencia para establecer y regular las etapas de los procesos judiciales y administrativos, incluido el de selección de contratistas, recae sobre el legislador y, eventualmente, sobre el Presidente de la República, a quien le corresponde el ejercicio de la potestad reglamentaria, en los términos del artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, no ocurre lo mismo con la configuración de los términos procesales, entendidos como aquella medida de tiempo establecida para ejercer determinados actos, que varían en función de la naturaleza del proceso, como, por ejemplo, en materia de contratación estatal, en donde la entidad otorga un tiempo para presentar observaciones en relación con el pliego de condiciones, las otras ofertas o los informes de evaluación.
En efecto, pese a que es cierto que el principal llamado a establecer tales términos es el legislador, también lo es que las partes, especialmente la entidad contratante, también ha sido habilitada por el mismo legislador para establecer el término de duración de algunas etapas del trámite contractual, como ocurre con el plazo de la licitación, cuya determinación, como se vio en el numeral anterior, le corresponde a la entidad contratante, atendiendo a la naturaleza, la cuantía y el objeto del contrato estatal.
TÉRMINOS PROCESALES – Finalidad
La finalidad de establecer términos procesales no es otra que dar certeza y, por ende, confianza a las actuaciones de los interesados y del funcionario público, así como también garantizar el principio de seguridad jurídica, que se deduce de diferentes disposiciones constitucionales, particularmente del preámbulo y de los artículos 1, 2, 4, 5 y 6. Es del caso resaltar, amparados en la jurisprudencia constitucional, que «las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico y que se ocupan del diseño de los procedimientos y de la fijación de términos preclusivos para las actuaciones de las partes y de las autoridades sirven al propósito de materializar los valores y principios del ordenamiento, [lo que] conmina a su observancia estricta y no permite la atenuación de las cargas, en la medida en que son necesarias para la seguridad jurídica […] y constituyen parámetros que permiten hacer efectiva la igualdad entre los asociados».
PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANTIVO – Interpretación restringida – Contratación estatal
[…], se puede sostener que los principios cuya efectividad se persigue al establecer términos en las etapas del proceso de selección de contratistas; el deber de proteger el patrimonio y los intereses públicos, que casi siempre se ven comprometidos en el trámite de selección de contratistas, así como la obligación de garantizar la libertad de concurrencia de los oferentes; justifican una interpretación restrictiva del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, especialmente, en lo que tienen que ver con el acatamiento de las formalidades y términos fijados por el legislador para cada una de las etapas del proceso contractual, las cuales, valga la pena decirlo, fueron estructuradas para la consolidación de los intereses sustantivos previamente señalados.
TÉRMINOS PROCESALES – Principio de preclusión
[…] bien sea que los fije el legislador o el reglamento o bien que los establezca la entidad contratante cuando esté legalmente habilitada para hacerlo, lo cierto es que los términos procesales son de estricto cumplimiento para las partes y estas, en consecuencia, no pueden obviarlos o pensar en modificarlos bajo ninguna circunstancia. Esto se deriva del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, que establece que en «las normas de selección y en los pliegos de condiciones […] para la escogencia de contratistas, se cumplirán y establecerán los procedimientos y etapas estrictamente necesarios para asegurar la selección objetiva de la propuesta más favorable». Para este propósito, continua la norma, «se señalarán términos preclusivos y perentorios para las diferentes etapas de la selección y las autoridades darán impulso oficioso a las actuaciones» «cursivas propias».
TÉRMINOS PROCESALES – Tipología – Forma de computarlos
[…] los términos procesales, bien sea los que establecen la ley o el reglamento, o los que fija la entidad contratante, se establecen en días, meses o años. Los primeros, esto es, los de meses y años, deben contarse en unidades exactas, de acuerdo a lo que se establezca para cada caso concreto. Por ejemplo, si el término de dos meses empezó a contar a partir del 2 de enero de 2020, el mismo habrá terminado el 2 de marzo del mismo año, sin que sea posible «convertir» esos dos meses a días calendario y contar día por día. Con todo, puede ocurrir que el término se venza en un día no hábil, caso en el cual se entiende configurado al día hábil inmediatamente siguiente. Los segundos, en cambio, sí deben ser computados en días calendario y hábiles o, mejor, en días en los que la respectiva entidad tenga atención al público, ya sea física o virtual. Por ejemplo, si el término es de cinco días y empieza a contar un día martes, solo será posible entender que el mismo terminó el día sábado, si la entidad atendió el día sábado presencialmente o si la actuación a cumplir podía ser tramitada por los canales virtuales de la entidad. De no ser así, en nuestro ejemplo, el término habría finalizado al lunes siguiente.
En ambos casos, puede pasar que la entidad, además de establecer una fecha concreta para el cumplimiento del término procesal, establezca una hora específica. En este caso el acto procesal deberá cumplirse antes de esa hora, sin distingo que no sea el último minuto de la última hora del día en el que se venció dicho término, por supuesto, siempre que la entidad tenga servicio al público hasta la hora que determinó o, en su defecto, que habilite sus canales virtuales para tales fines. Puede pasar, por ejemplo, que la entidad establezca que el término para recibir una documentación será hasta las cinco de la tarde de un día específico, caso en el cual el término se cumplirá en esa hora y no en la última del día mencionado. Para estos fines es irrelevante que la actuación pueda ser adelantada por medios virtuales, ya que la entidad estableció una hora como límite temporal.
Si la entidad guarda silencio en relación con la hora límite para ejercer el acto procesal, la misma debe entenderse circunscrita al horario de atención de la entidad que lleva el trámite, salvo que la actuación se pueda cumplir por medios virtuales, pues en este evento el término se entiende circunscrito al último segundo, del último minuto de la última hora del día que se determina.
PRINCIPIO DE ECONOMÍA – Términos procesales – Etapas – Proceso contractual
[…] en virtud de principio de economía, consagrado en el artículo 25 de la Ley 80 de 1993, el proceso de contratación estatal debe adelantarse dentro de unas etapas determinadas y respetando los términos procesales establecidos por la ley o el reglamento o los que determine la entidad contratante. Además, puede decirse a título de conclusión que, en virtud de los principios de preclusión y perentoriedad, establecidos en el inciso primero ibidem, las partes del proceso de contratación, así como los funcionarios públicos, se encuentran obligados a respetar y acatar tales etapas y términos, sin que, por motivo alguno, puedan llegar a desconocerlos o pasarlos por alto.
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