Concepto N° C-148 de 2021, de la Agencia Nacional de Contratación Pública, 09-04-2021
| Año | 2021 |
| Fecha | 09 Abril 2021 |
| Número de oficio | C-148 de 2021 |
| Materia | DOCUMENTOS TIPO - ESTUDIOS PREVIOS |
DOCUMENTOS TIPO – Normatividad
El Gobierno Nacional mediante el artículo 2.2.1.2.6.1.3 del Decreto 1082 de 2015, adicionado por el Decreto 342 de 2019, facultó a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, para que en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación –DNP– y el Ministerio de Transporte, desarrollara e implementara los Documentos Tipo. Esto tuvo lugar con la expedición de la Resolución No. 1798 del 1º de abril de 2019 que implementó la Versión 1 de los documentos tipo para procesos de licitación de obra pública de infraestructura de transporte.
[…] Ahora bien, esta Agencia consciente de la afectación económica que causaron las medidas adoptadas para contener la pandemia COVID – 19 en el país, decide actualizar los documentos tipo para los procesos de licitación de obra pública y selección abreviada de menor cuantía de infraestructura de transporte y, en consecuencia, adopta medidas en apoyo a la industria nacional. Por tanto, Colombia Compra Eficiente expide las Resoluciones No. 240 y 241 del 27 de noviembre 2020 a través de las cuales se adoptan los documentos tipo de licitación de obra pública – versión 3 y de selección abreviada de menor cuantía – versión 2 de infraestructura de transporte, lo cuales son obligatorios a partir del 1º de enero de 2021.
ESTUDIOS PREVIOS – Deber de estructuración – Entidades estatales
El artículo 2.2.1.1.1.6.1 del Decreto 1082 de 2015 establece la obligación de las entidades estatales de hacer los análisis pertinentes para conocer el sector del objeto del proceso de contratación desde la perspectiva legal, comercial, financiera, organizacional, técnica, y de análisis de riesgo, la obligación según esta norma debe cumplirse durante la etapa de planeación del contrato. […] Más allá del cumplimiento de la normativa, “los estudios y documentos previos son el soporte para elaborar el proyecto de pliegos, los pliegos de condiciones, y el contrato”, por ello deben ser publicados en la etapa precontractal y tienen la finalidad de servir de motivación para los documentos expedidos unilateralmente por la entidad estatal tales como el acto administrativo de apertura, los pliegos de condiciones y el acto de adjudicación, entre otros.
CCE-DES-FM-17
Bogotá, 09 Abril 2021
Señor Daniela Ávila Bogotá D.C.
Temas: DOCUMENTOS TIPO – Normatividad / ESTUDIOS PREVIOS – Deber de estructuración – deber de publicar cálculo de precios unitarios / ESTUDIOS PREVIOS – Procesos de selección regidos por los documentos tipo
Radicación: Respuesta a consulta P20210224001523
Estimada señora Ávila:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 11, numeral 8º, y 3º, numeral 5º, del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública − Colombia Compra Eficiente responde su consulta del 23 de febrero 2021.
- Problemas planteados
Respecto a los «Documentos Tipo – Versión 3» de licitación de obra pública de infraestructura de transporte, usted realiza la siguiente pregunta: «¿En la fase de Borrador de un proceso licitatorio público de proyectos de infraestructura vial y de transporte, la entidad está obligada a publicar la oferta económica y los análisis de precios unitarios?, En tal caso, ¿Dónde está contemplada esta obligación?».
- Consideraciones
Para resolver esta consulta se analizarán los siguientes temas: i) contexto normativo de los pliegos tipo y ii) estructuración de los estudios previos y deber de publicación.
La Agencia Nacional de Contratación Pública − Colombia Compra Eficiente se pronunció sobre la normatividad de los documentos base o pliegos tipo y sus excepciones, en los Conceptos C-698 del 19 de noviembre de 2020, C-716 del 30 de noviembre de 2020 y C-775 de 2020 del 11 de diciembre de 2020. A la vez se pronunció sobre el deber de estructuración de los estudios previos en los Conceptos 4201912000004665 de 6 de agosto de 2019 y 4201912000006310 de 9 de octubre de 2019 y C-671 de 2020. La tesis expuesta en estos conceptos se reitera a continuación:
- Contexto normativo de los documentos tipo
Los pliegos tipo aparecieron en nuestro ordenamiento jurídico en el 2007, cuando el legislador facultó al Gobierno Nacional para adoptarlos en la compra o suministro de bienes de características técnicas uniformes1. La orientación inicial del proyecto que se convirtió en la Ley 1150 de 2007 era facultar al Gobierno Nacional para adoptar los pliegos tipo en todos los contratos estatales, pues en el proyecto el parágrafo 3º disponía que: «El Gobierno Nacional tendrá la facultad de estandarizar los pliegos de condiciones o términos de referencia y los contratos de las entidades estatales»2.
La intención era agilizar y dar mayor transparencia a los procedimientos de selección, así como evitar el direccionamiento, razón por la cual –conforme a lo explicado en la exposición de motivos– «[…] se asigna al Gobierno Nacional la facultad de estandarizar los pliegos de condiciones y términos de referencia de los contratos, medida que redundará en la agilidad y claridad de los procedimientos»3. Sin embargo, en el texto aprobado, los pliegos tipo se limitaron a la adquisición o suministro de bienes de características técnicas uniformes4.
Posteriormente, el artículo 2, parágrafo 7º, de la Ley 1150 de 2007, adicionado por el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, establece la obligatoriedad de la adopción de documentos tipo para algunos contratos, en los siguientes términos:
Parágrafo 7°. El Gobierno nacional adoptará documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas, interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas, consultoría en ingeniería para obras, los cuales deberán ser utilizados por todas las entidades sometidas al Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública en los
1 El parágrafo 3 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 facultó por primera vez al Gobierno Nacional para adoptar estándares generales en los pliegos de condiciones, razón por la cual dispuso lo siguiente: «El Gobierno Nacional tendrá la facultad de estandarizar las condiciones generales de los pliegos de condiciones y los contratos de las entidades estatales, cuando se trate de la adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización por parte de las entidades».
2 Diario Oficial. Gaceta del Congreso 458 de 2005.
3 Ibídem.
4 Diario Oficial. Gaceta del Congreso 416 de 2007, Informe de Conciliación Senado.
procesos de selección que adelanten. Dentro de los documentos tipo el Gobierno adoptará de manera general y con alcance obligatorio para todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, las condiciones habilitantes, así como los factores técnicos y económicos de escogencia […] teniendo en cuenta la naturaleza y cuantía de los contratos […]. (Énfasis fuera de texto)
En igual sentido, el 22 de julio de 2020, el Gobierno Nacional sancionó la Ley 2022, llamada la «ley de pliegos tipo», que rige a partir de su publicación y cuyo artículo 1 modifica el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 en relación con los siguientes aspectos:
-
el sujeto encargado de la adopción de los documentos tipo, ya que antes se señalaba al Gobierno Nacional y ahora la entidad encargada directamente por la Ley es la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente o quien haga sus veces;
-
la inclusión de buenas prácticas contractuales y los principios de la contratación pública para establecer los requisitos habilitantes, factores técnicos, económicos y otros factores de escogencia en los documentos tipo; iii) la implementación de procesos de capacitación en los municipios para la utilización de los documentos tipo buscando el desarrollo de la economía local; y iv) las responsabilidades para Colombia Compra Eficiente en la definición del desarrollo e implementación de los documentos tipo mediante cronogramas, coordinación con otras entidades especializadas, recepción de comentarios de los interesados y revisión de los documentos tipo expedidos5.
Sin perjuicio de lo anterior, la exposición de motivos del proyecto que se convirtió en la Ley 1882 de 2018 se refirió a la necesidad de utilizar documentos tipo, pues reducen el tiempo de los procesos de contratación y contribuyen al logro de una contratación pública más transparente y con mayor concurrencia de oferentes.
5 El artículo 1 de la Ley 2022 de 2020 modifica el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, el cual adiciona el parágrafo 7 al artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 y dispone que: «La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente o quien haga sus veces, adoptará documentos tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual...
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