Concepto N° C-215 de 2021, de la Agencia Nacional de Contratación Pública, 12-05-2021
| Año | 2021 |
| Fecha | 12 Mayo 2021 |
| Número de oficio | C-215 de 2021 |
| Materia | INALTERABILIDAD DOCUMENTOS TIPO |
CCE-DES-FM-17
ANÁLISIS DEL SECTOR – Documentos tipo – Finalidad
El análisis del sector abarca los rubros legal, comercial, financiero, organizacional, técnico y de riesgos del sector en donde tendrá lugar la contratación, permitiendo a las entidades acopiar información importante para el desarrollo de los procesos de contratación, irradiando estos con una aplicación más acentuada del principio de planeación. Desde una perspectiva funcional, constituye un deber que permite que las entidades sitúen la adquisición de los bienes, obras o servicios necesarios para la satisfacción de sus necesidades dentro de las condiciones del mercado en donde se ofrecen. Lo anterior, les permite tener un sustento para la decisión de adelantar el proceso de contratación desde el punto de vista de la eficiencia, eficacia y economía. […] El artículo 2.2.1.1.2.2.4 del Decreto 1082 de 2015, en el que se regula la metodología para la evaluación y esclarecimiento de ofertas con precios artificialmente bajos, se refiere al artículo 2.2.1.1.1.6.1, que regula el análisis del sector y los rubros que este abarca, situando a este como el principal insumo para llevar a cabo dicho cometido . En desarrollo de esto, la «Guía para el manejo de ofertas artificialmente bajas en Procesos de Contratación» establece que una oferta es artificialmente baja cuando «a criterio de la Entidad Estatal, el precio no parece suficiente para garantizar una correcta ejecución del contrato, de acuerdo con la información recogida durante la etapa de planeación y particularmente durante el Estudio del Sector». Esto pone de presente otra importante finalidad de la información recolectada en el ejercicio de análisis o estudio del sector, a la cual no fue ajena la expedición de los documentos tipo, los que, particularmente, en el numeral 4.1.3 del «Documento Base» para licitación pública, hace expresa referencia a la información del estudio del sector como el más importante insumo para determinar si una oferta es artificialmente baja y aplicar el artículo 2.2.1.1.2.2.4 del Decreto 1082 de 2015.
INALTERABILIDAD DOCUMENTOS TIPO – Regla – Desconocimiento – Consecuencia jurídica
Conforme a la «Guía para la comprensión e implementación de los Documentos Tipo de obra pública de infraestructura de transporte bajo las diferentes modalidades de contratación vigentes», los interesados en el proceso de selección deben denunciar ante las autoridades competentes las irregularidades que se presenten con la aplicación de los documentos tipo. Esto aplica a las modificaciones del documento base, los anexos, los formatos, las matrices y los formularios, en los cuales la entidad contratante cambie su contenido violando el principio de inalterabilidad explicado en el apartado 2.2 del presente concepto.
Sin perjuicio de las labores de seguimiento del Observatorio Oficial de Contratación Estatal sobre la adecuada implementación de los documentos tipo, el Decreto Ley 4170 de 2011, «Por el cual se crea la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, se determinan sus objetivos y estructura», no atribuyó a la entidad competencias de control, investigación y seguimiento en la aplicación de los documentos tipo. Por ello, la guía explica que la Agencia «[…] no es competente para sancionar el incumplimiento de la normativa, y por ello su labor se limita a impartir políticas públicas en temas de contratación estatal y hacer el seguimiento estadístico a la implementación de los documentos tipo».
Por estas razones, sea que afecten el contrato, el procedimiento de selección o al funcionario encargado de adelantarlo, Colombia Compra Eficiente carece de atribuciones para determinar las consecuencias jurídicas que produce la violación del principio de inalterabilidad. Esto en la medida que la calificación de posibles vicios de invalidantes o la investigación de presuntas faltas disciplinarias corresponde a las autoridades judiciales y de control, respectivamente.
DOCUMENTOS TIPO – Interventoría – Obligatoriedad – Resolución 256 de 2020
Siempre que el objeto esté relacionado con alguna de las actividades mencionadas en la «Matriz 1 – Experiencia», los documentos tipo adoptados mediante la Resolución 256 del 11 de diciembre de 2020 son obligatorios para las entidades sometidas a la Ley 80 de 1993 que contraten la interventoría de obras públicas de infraestructura de transporte a través de concurso de méritos. Por lo tanto, para la interventoría de obras distintas a las de infraestructura de transporte no existe obligación de aplicar los documentos tipo mencionados, sin perjuicio de que puedan utilizarse como un parámetro de buena práctica contractual en el sistema de compras públicas.
CAUSALES DE RECHAZO – Taxatividad – Principio de inalterabilidad – Modificación de anexos
Respecto a las causales de rechazo que aplican para los procedimientos de licitación de obra pública de infraestructura de transporte son las establecidas en la ley y las definidas en el numeral 1.15 del «Documento Base». También se rigen por el principio de inalterabilidad en la medida que «Las entidades no podrán incluir causales de rechazo distintas a las señaladas en la presente sección». Estas deben emanar directamente de la ley o del pliego de condiciones, pero en uno y en otro caso guardan relación con defectos, omisiones o circunstancias impeditivas que permitan deducir que la misma no resulta favorable para los intereses de la entidad, en los términos del inciso 1 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007. De esta manera, para los «Documentos Tipo – Versión 3» de licitación para obra pública de infraestructura de transporte, el pliego de condiciones no consagra la modificación de los anexos como causal de rechazo, pues ninguno está relacionado con las condiciones del proponente ni con requisitos de la propuesta en los términos anteriormente explicados. En efecto, los documentos tipo adoptados mediante la Resolución No. 240 de 2020 tienen cinco anexos: i) «Anexo1 – Anexo técnico», ii) «Anexo 2 – Cronograma», iii) «Anexo 3 – Glosario», iv) «Anexo 4 – Pacto de transparencia» y v) «Anexo 5 – Minuta del contrato». La entidad contratante debe diligenciarlos respetando el principio de inalterabilidad, por lo que su modificación indebida –mas que el rechazo de los ofrecimientos– genera consecuencias jurídicas para el funcionario encargado de adelantar el proceso.
Bogotá D.C., 12 mayo 2021
Señor
Felipe Andrés Heras Montes
Bogotá D.C.
Concepto C ‒ 215 de 2021
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Temas: |
ANÁLISIS DEL SECTOR – Documentos tipo – Finalidad / INALTERABILIDAD DOCUMENTOS TIPO – Regla – Desconocimiento – Consecuencia jurídica / DOCUMENTOS TIPO – Interventoría – Obligatoriedad – Resolución 256 de 2020/ CAUSALES DE RECHAZO – Taxatividad – Principio de inalterabilidad – Modificación de anexos /
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Radicación: |
Respuesta a consulta # P20210330002577 |
Estimado señor Heras Montes:
En ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública ― Colombia Compra Eficiente responde su consulta del 30 de marzo del 2021.
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Problema planteado
Respecto a los documentos tipo de obra pública de infraestructura de transporte, usted realiza las siguientes preguntas: i) «¿Cuándo una entidad territorial hace uso de los Pliegos Tipos en proyectos de infraestructura debe publicar el análisis del sector?», ii) «¿Es necesario elaborar análisis del sector para licitaciones públicas cuando se utilizan pliegos tipo?», iii) «¿Puede una entidad territorial hacer uso de los pliegos tipo para una interventoría de proyectos diferentes a la de infraestructura?», iv) «¿Qué suerte tiene un proceso licitatorio cuando se han modificado los criterios no modificables de los pliegos tipo?» y v) «¿La modificación de unos de los formatos tipo anexos en el pliego tipo es causal de rechazo?».
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Consideraciones
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente analizará los siguientes temas: i) fundamentos jurídicos para la expedición de los documentos tipo en el sector de infraestructura de transporte, ii) inalterabilidad de los documentos tipo, iii) importancia de los estudios previos y el análisis del sector en la contratación estatal, así como iv) su alcance en los procedimientos de selección regidos por los documentos tipo.
Es importante destacar que la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se pronunció en términos generales, sobre el deber de elaborar análisis del sector frente a procesos de contratación en los que se apliquen documentos tipo, los conceptos Conceptos 2202013000000037 del 7 de enero de 2020 y C-223 del 29 de abril de 2020 –radicado No. 2202013000003261– y C – 148 de 2021 sobre la regulación de los estudios previos y del sector en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Igualmente, se reiteran los Conceptos C-387 del 23 de junio de 2020 –radicado No. 2202013000005289–, C-415 del 7 de julio –radicado No. 2202013000005931–, C-443 del 7 de julio de 2020 –radicado No. 2202013000005933– y C-387 del 23 de junio de 2020...
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