Concepto N° C-332 de 2020, de la Agencia Nacional de Contratación Pública, 26-05-2020
| Año | 2020 |
| Fecha | 26 Mayo 2020 |
| Número de oficio | C-332 de 2020 |
| Materia | OBRA PÚBLICA - DOCUMENTOS TIPO |
CCE-DES-FM-17
OBRA PÚBLICA – Trabajos materiales – Bienes inmuebles
En un sentido amplio, dado que la «obra» es un bien que crea la actividad humana, el hecho de que sea «publica» significa que es todo trabajo material en cuya creación o realización interviene el Estado. No obstante, el numeral 1 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 opta por un sentido restringido al disponer que «Son contratos de obra los que celebren las entidades estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago», de manera que este tipo de contrato no aplica a los trabajos materiales realizados sobre bienes muebles. Por lo anterior, el legislador adoptó el criterio de la tipificación del contrato de obra pública a actividades realizadas sobre bienes inmuebles, admitiendo, de forma muy amplia, la ejecución de todo trabajo que tenga por objeto crear, construir, conservar, o modificar bienes inmuebles, lo cual incluye trabajos de construcción, instalación, conservación, mantenimiento, reparación y demolición de esos mismos.
DOCUMENTOS TIPO – Obligatoriedad
El artículo 2, parágrafo 7º, de la Ley 1150 de 2007, adicionado por el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, establece la obligatoriedad de la adopción de documentos tipo para diferentes procesos de selección […]. Los Documentos Tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de licitación de obra pública de infraestructura de transporte, […] contienen parámetros obligatorios para las Entidades Estatales sometidas al Estatuto General de Contratación Pública que adelanten este tipo de procesos.
[…] Los Documentos Tipo para licitación de obra pública de infraestructura de transporte, así como los Documentos Tipo para los procesos de selección abreviada de menor cuantía, son obligatorios y deben ser aplicados por las entidades estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
DOCUMENTOS TIPO – Inalterabilidad
La Entidad Estatal que adelante el procedimiento de selección abreviada de menor cuantía deberá mantener las condiciones y requisitos de los Documentos Tipo.
DOCUMENTOS TIPO – Ámbito de aplicación
En los Documentos Base de licitación pública y de selección abreviada se hace referencia al ámbito de aplicación de los Pliegos Tipo. El primero establece que «los Documentos Tipo aplican a los procesos de licitación de obra pública de infraestructura de transporte (versión 2), que correspondan a las actividades definidas en la Matriz 1 – Experiencia». El segundo dispone que «estos Documentos Tipo aplican a los procesos de selección abreviada de menor cuantía de obra pública de infraestructura de transporte, que correspondan a las actividades definidas en la Matriz 1 – Experiencia». Asimismo, los referidos documentos establecen, respectivamente, que «las actividades de infraestructura de transporte no contempladas en la Matriz 1 – Experiencia no tienen que aplicar los Documentos Tipo», y que «las actividades de infraestructura de transporte no contempladas en la Matriz 1 – Experiencia no tienen que aplicar los Documentos Tipo».
DOCUMENTOS TIPO – Actividades de mantenimiento – Vías secundarías y terciarias
Para adelantar procesos de selección dirigidos a la contratación de mantenimiento rutinario de vías secundarías y terciarias mediante actividades de rocería, las entidades estatales regidas por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, de conformidad con el parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, adicionado por la Ley 1882 de 2018, deberán aplicar de manera obligatoria los documentos tipo, comoquiera que el mantenimiento de este tipo de vías está relacionado en los numerales 1.3 y 2.3 de la Matriz 1, y encaja dentro de la noción de proyectos de mantenimiento 3 del Anexo 3, tanto en las versiones 1 y 2 de los documentos tipo para procesos de licitación pública, implementados por las resoluciones Nos. 1798 de 2019 y 045 de 2020, como en la de selección abreviada adoptada por la Resolución No. 044 de 2020.
Bogotá D.C., 26/05/2020 Hora 11:49:59s
N° Radicado: 2202013000004131
Señora
Yohaina Bunay Alboney
Ibagué, Tolima
Concepto C ─ 332 de 2020
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Temas:
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OBRA PÚBLICA – Trabajos materiales sobre bienes inmuebles DOCUMENTOS TIPO – Obligatoriedad – Inalterabilidad – Ámbito de aplicación – Actividades de mantenimiento – Vías secundarías y terciarias |
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Radicación: |
Respuesta consultas # 4202012000003309, 4202013000003310 y 4202012000003337 (acumulados) |
Estimada señora Bunay:
La Agencia Nacional de Contratación Pública ―Colombia Compra Eficiente― responde sus consultas del 4 de mayo de 2020, en ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011.
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Problemas planteados
Usted realiza una pregunta referida a la aplicación de los documentos tipo, la cual se sintetiza en el siguiente interrogante: ¿es obligatoria la aplicación de los documentos tipo en un proceso de selección para la contratación de mantenimiento rutinario mediante actividades de rocería sobre vías secundarias y terciarias?
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Consideraciones
La Agencia Nacional de Contratación Pública ― Colombia Compra Eficiente en los conceptos 2201913000005811 y 2201913000005810 del 13 de agosto de 2019, 2201913000006232 del 26 de agosto de 2019, 2201913000006284 del 27 de agosto de 2019 y C-144 del 2 de marzo de 2020, estudió el carácter vinculante de los «Pliegos Tipo» y su aplicación en diferentes contratos estatales. De otra parte, en los conceptos 4201913000008014 del 24 de diciembre de 2019 y C-225 del 14 de abril de 2020, se estudiaron las características y objeto del contrato de obra pública. Las tesis desarrolladas se exponen a continuación.
2.1. Obra pública: características y objeto
En los conceptos en los conceptos 4201913000008014 del 24 de diciembre de 2019 y C-225 del 14 de abril de 2020, esta Agencia ha sostenido que la obra pública es una tipología de los contratos estatales, entendidos estos últimos como los actos jurídicos generadores de obligaciones que han sido celebrados por alguna de las entidades estatales enlistadas en el artículo 2 de la Ley 80 de 1993. Lo anterior resulta de especial relevancia, en la medida en que dicho tipo contractual se diferencia de la definición y regulación prevista en el derecho privado para el contrato de confección de obra material regulado en el Código Civil.
En efecto, en el derecho privado brilla por la ausencia una definición del contrato de obra. El artículo 2053 del Código Civil lo tipifica como una de las clases de arrendamiento, y establece reglas para diferenciarlo de la compraventa, para lo cual dispone que «Si al artífice suministra la materia para la confección de una obra material, el contrato es de venta; pero no se perfecciona sino por la aprobación del que ordenó la obra». Por el contrario, «Si la materia es suministrada por la persona que encargó la obra, el contrato es de arrendamiento»; pero «Si la materia principal es suministrada por el que ha ordenado la obra, poniendo el artífice lo demás, el contrato es de arrendamiento; en el caso contrario, de venta». En todo caso, en la medida en que los artículos 2060 y 2061 del Código disponen reglas especiales para los contratos de construcción y de arquitectura, es claro que la realización de trabajos materiales recae tanto sobre bienes muebles como inmuebles. Así, la doctrina considera que:
Puede definirse el arrendamiento de obra o contrato de confección de obra material como aquél por el cual una persona llamada artífice, se obliga, mediante cierto precio, a ejecutar una obra material. Los elementos de este contrato, fuera del consentimiento indispensable en todo contrato, son la ejecución de la obra y el precio.
Así como en el arrendamiento de cosas, el arrendador es obligado a suministrar el goce de la cosa, en el arrendamiento de obras es obligado a la ejecución de una obra material; mediante este contrato, el arrendador va a poner su trabajo al servicio de otro para transformar una sustancia en una obra nueva, que puede ser mueble o inmueble; cabe dentro de este contrato los más variados trabajos: el del sastre, del carpintero, del arquitecto, del ingeniero, etc. Lo que caracteriza entonces este contrato es que se haga una obra nueva con una sustancia mediante la transformación de ella por el trabajo del hombre1.
En sentido amplio dado que la «obra» es un bien que crea la actividad humana, el hecho de que sea «pública» significa que es todo trabajo material en cuya creación o realización interviene el Estado. No obstante, el numeral 1 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 opta por un sentido restringido, al disponer que «Son contratos de obra los que celebren las entidades estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago», de manera que este tipo de contrato no aplica a los trabajos materiales realizados sobre bienes muebles. Por lo anterior, el legislador adoptó el criterio de la...
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