Concepto N° C-371 de 2020, de la Agencia Nacional de Contratación Pública, 30-06-2020
| Año | 2020 |
| Fecha | 30 Junio 2020 |
| Número de oficio | C-371 de 2020 |
| Materia | CRONOGRAMA - PLIEGO DEFINITIVO - PRE PLIEGO DE CONDICIONES |
CCE-DES-FM-17
CRONOGRAMA – Definición – Importancia
El diccionario de la Real Academia Española define el cronograma como un «Calendario de trabajo». Etimológicamente, deriva de las palabras griegas chronos –tiempo– y grama –mensaje escrito–, por lo cual implica una representación del tiempo, especialmente, aquel requerido para ejecutar una tarea. Aunque el artículo 28 del Código Civil dispone que las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, es decir, de acuerdo a su sentido general, la norma también dispone que «[…] cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal». Con fundamento en el aparte citado, es necesario sujetarse al artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015, pues define el cronograma como el «Documento en el cual la Entidad Estatal establece las fechas, horas y plazos para las actividades propias del Proceso de Contratación y el lugar en el que estas deben llevarse a cabo».
El tiempo es una cuestión vital en los procedimientos de selección, ya que una contratación eficiente contribuye a la satisfacción oportuna del interés general y al cumplimiento de los fines del Estado. Conforme al principio de economía, «[…] en los pliegos de condiciones […] se señalarán términos preclusivos y perentorios para las diferentes etapas de la selección […]» –art. 25.1 de la Ley 80 de 1993– y «Los trámites se adelantarán con austeridad de tiempo, medios y gastos y se impedirán las dilaciones y los retardos en la ejecución del contrato» – art. 25.4 de la Ley 80 de 1993–. De acuerdo con la jurisprudencia, estos plazos tienen como propósito no mantener a los oferentes en una situación de indefinición a la espera de la voluntad administrativa; además, contribuyen a que los proponentes no dilaten los procedimientos de selección a través de actuaciones extemporáneas.
PLIEGO DEFINITIVO – Cronograma – Modificación – Adendas
En lo que respecta a la modificación del cronograma, es necesario distinguir entre las etapas previas y posteriores al cierre del proceso de selección. Para estas últimas, el artículo 2.2.1.1.2.2.1 del Decreto 1082 de 2015 dispone, en lo pertinente, que «La Entidad Estatal puede modificar los pliegos de condiciones a través de Adendas expedidas antes del vencimiento del plazo para presentar ofertas» y que «La Entidad Estatal puede expedir Adendas para modificar el Cronograma una vez vencido el término para la presentación de las ofertas y antes de la adjudicación del contrato». […]
[…] el artículo 2.2.1.1.2.2.1 del Decreto 1082 de 2015 se refiere a la modificación del pliego definitivo, esto es, aquel que se publica con el acto administrativo de apertura del procedimiento de selección, pues con él la entidad se obliga a recibir las propuestas y a evaluarlas, adjudicando el contrato salvo que finalice con la declaración de desierta. Por sustracción de materia, esta norma no aplica al contenido del prepliego que se publica con el aviso de convocatoria y los estudios previos, ya que «La publicación de los proyectos de pliegos de condiciones o sus equivalentes no genera obligación para la entidad de dar apertura al proceso de selección» –art. 8, inc. 2, de la Ley 1150 de 2007–.
PRE-PLIEGO DE CONDICIONES – Adendas – Etapas adicionales – Prohibición
En principio, podría sostenerse que las entidades modifican los plazos de las etapas previas a la apertura del procedimiento de selección siempre que, a través del SECOP, informen a los interesados la intención de prorrogarlos. Pese al estrecho parecido con la adenda, esta comunicación no tendría un nomen iuris definido por la ley, pero vincularía a la Administración y a los proponentes. Sin embargo, la Subdirección no comparte la posibilidad de modificar el prepliego, ya que el artículo 2.2.1.1.2.2.1 del Decreto 1082 de 2015 se refiere únicamente al pliego definitivo. Es decir, no es posible modificar aquel por sustracción de materia, especialmente, cuando el artículo 25.2 de la Ley 80 de 1993 dispone que «Las normas de los procedimientos contractuales se interpretarán de tal manera que no den ocasión a seguir trámites distintos y adicionales a los expresamente previstos […]».
Conforme la norma citada en el párrafo precedente, la Agencia concluye que solo es posible modificar los plazos del procedimiento de selección contenidos en el pliego definitivo, razón por la cual –con independencia del nomen iuris– las adendas están prohibidas en el prepliego. Esta conclusión es razonable, ya que cuando se resuelven favorablemente las observaciones del proyecto de pliegos, los cambios se unifican en el pliego definitivo.
Bogotá D.C., 30/06/2020 Hora 13:2:28s
N° Radicado: 2202013000005534
Señor
Darío Martínez
Tame, Arauca
Concepto C – 371 de 2020
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Temas:
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CRONOGRAMA – Definición – Importancia / PLIEGO DEFINITIVO – Cronograma – Modificación – Adendas / PREPLIEGO – Adendas – Etapas adicionales – Prohibición |
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Radicación: |
Respuesta a consulta 4202013000004005 |
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Estimado señor Martínez:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 11, numeral 8º, y 3º, numeral 5º, del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública − Colombia Compra Eficiente responde su consulta del 21 de mayo de 2020.
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Problemas planteados
Usted realiza la siguiente pregunta: «¿Por medio de qué documento se modifica el cronograma del proceso antes de la apertura del mismo?». Lo anterior, en la medida que «[…] el decreto 1082 de 2015, solo autoriza la expedición de adendas para modificar el pliego de condiciones y el cronograma una vez aperturado el proceso, y para modificar el cronograma una vez se haya presentado la propuesta».
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Consideraciones
Recientemente esta Subdirección expidió el Concepto C-002 del 5 de mayo de 2020, donde –entre otros temas– se explicó el alcance del artículo 2.2.1.1.2.2.1 del Decreto 1082 de 2015 sobre la expedición de adendas para la modificar el cronograma del procedimiento de selección. En lo pertinente, la tesis propuesta en este concepto se expone a continuación:
El diccionario de la Real Academia Española define el cronograma como un «Calendario de trabajo»1. Etimológicamente, deriva de las palabras griegas chronos –tiempo– y grama –mensaje escrito–, por lo cual implica una representación del tiempo, especialmente, aquel requerido para ejecutar una tarea2. Aunque el artículo 28 del Código Civil dispone que las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, es decir, de acuerdo a su sentido general, la norma también dispone que «[…] cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal». Con fundamento en el aparte citado, es necesario sujetarse al artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015, pues define el cronograma como el «Documento en el cual la Entidad Estatal establece las fechas, horas y plazos para las actividades propias del Proceso de Contratación y el lugar en el que estas deben llevarse a cabo».
El tiempo es una cuestión vital en los procedimientos de selección, ya que una contratación eficiente contribuye a la satisfacción oportuna del interés general y al cumplimiento de los fines del Estado. Conforme al principio de economía, «[…] en los pliegos de condiciones […] se señalarán términos preclusivos y perentorios para las diferentes etapas de la selección […]» –art. 25.1 de la Ley 80 de 1993– y «Los trámites se adelantarán con austeridad de tiempo, medios y gastos y se impedirán las dilaciones y los retardos en la ejecución del contrato» – art. 25.4 de la Ley 80 de 1993–. De acuerdo con la jurisprudencia, estos plazos tienen como propósito no mantener a los oferentes en una situación de indefinición a la espera de la voluntad administrativa; además, contribuyen a que los proponentes no dilaten los procedimientos de selección a través de actuaciones extemporáneas. Por ello, explica que:
[…] no hay que olvidar que en todo proceso de selección para la celebración de un contrato con la administración pública, son de su esencia los términos dentro de los cuales éste se llevará a cabo. Si en algo deben ser claras las condiciones de contratación es en señalarle a los interesados el tiempo de que disponen para elaborar sus ofertas, el plazo que se tomará la entidad para estudiarlas y el término en que procederá a la adjudicación o declaratoria de desierta, al punto de que si no se acatan, las consecuencias para uno u otro serán determinantes, tales como rechazar la propuesta por extemporánea o...
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