Concepto N° C-445 de 2021, de la Agencia Nacional de Contratación Pública, 27-08-2021
| Año | 2021 |
| Fecha | 27 Agosto 2021 |
| Número de oficio | C-445 de 2021 |
| Materia | DOCUMENTOS TIPO - DOCUMENTOS TIPO DE INSFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE - CONTRATO DE OBRA |
CCE-DES-FM-17
DOCUMENTOS TIPO – Aplicación – Obligatoriedad
La Ley 1882 de 2018, en el artículo 4, establecía que el gobierno nacional adoptaría los documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas, interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas y consultoría en ingeniería para obras, los cuales debían ser utilizados por todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública en los procesos de selección que adelantaran.
Asimismo, señalaba que, dentro de los documentos tipo, el gobierno adoptaría de manera general y con alcance obligatorio para todas las entidades las condiciones habilitantes, así como los factores técnicos y económicos de escogencia, según correspondiera a cada modalidad de selección y la ponderación precisa y detallada de los mismos, teniendo en cuenta la naturaleza y cuantía de los contratos. Finalmente, para la adopción de esta reglamentación el gobierno tendría en cuenta las características propias de las regiones con el ánimo de promover el empleo local. Por último, se facultaba al gobierno para adoptar los documentos tipo cuando lo considerara necesario en relación con otros contratos o procesos de selección.
DOCUMENTOS TIPO INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE – Experiencia
Para fijar las condiciones que deben cumplir los contratos aportados, en términos de actividades ejecutadas, las entidades deberán emplear la Matriz 1, documento que estandariza las condiciones de experiencia general y/o experiencia específica que deben requerir las entidades estatales de acuerdo con: i) el tipo de obra de infraestructura de transporte, ii) la actividad a contratar y iii) la cuantía del proceso de contratación.
En relación con el primer aspecto, la Matriz 1 está constituida por ocho (8) tipos de obras de infraestructura de transporte, identificadas con un número y su descripción, los cuales son: 1) obras en vías primarias o secundarias, 2) obras en vías terciarias, 3) obras marítimas y fluviales, 4) obras en vías primarias o secundarias o terciarias para atención de emergencias diferentes a contratación directa, 5) obras férreas, 6) obras de infraestructura vial urbana, 7) obras en puentes y 8) obras aeroportuarias. Estos determinan el marco para la aplicación de los documentos tipo, dado que comprenden todas aquellas actividades que constituyen obra pública de infraestructura de transporte.
Dentro de la mencionada matriz encontramos en las obras en vías tercerías la mención al objeto contractual consultado, es decir placa huella, que fue definido en el anexo 3 de los pliegos tipo –versión 3– como «Estructura conformada por placas de concreto hidráulico reforzado separadas por franjas de concreto ciclópeo, confinadas por bordillos y/o cunetas construidas sobre una base de afirmado y/o material seleccionado compactado. Donde se pone de presente tanto la experiencia especifica como la general para contratar este tipo de actividades».
CONTRATO DE OBRA – Definición
En sentido amplio, dado que la «obra» es un bien que crea la actividad humana, el hecho de que sea «pública» significa que es todo trabajo material en cuya creación o realización interviene el Estado. No obstante, el numeral 1 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 opta por un sentido restringido, al disponer que «Son contratos de obra los que celebren las entidades estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago», de manera que este tipo de contrato no aplica a los trabajos materiales realizados sobre bienes muebles. Por lo anterior, el legislador adoptó el criterio de la tipificación del contrato de obra pública a actividades realizadas sobre bienes inmuebles, admitiendo, de forma muy amplia, la ejecución de todo trabajo que tenga por objeto crear, construir, conservar o modificar bienes inmuebles, lo cual incluye trabajos de construcción, instalación, conservación, mantenimiento, reparación y demolición de esos mismos.
DOCUMENTO TIPO INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE – Ámbito de aplicación
Allí se dispone que los documentos tipo se aplican a los procedimientos de selección para obra pública de infraestructura de transporte que correspondan a las actividades definidas en la «Matriz 1 – Experiencia». En consecuencia, sin perjuicio de lo previsto en los artículos 2.2.1.2.6.1.5, 2.2.1.2.6.2.3 y 2.2.1.2.6.3.5 del Decreto 1082 de 2015, para las actividades de infraestructura de transporte no previstas en esta matriz no es obligatorio aplicar los documentos tipo.
De acuerdo con lo anterior, como ya se explicó, las actividades en vías son obras públicas de infraestructura de transporte. En lo que respecta a la «Matriz 1 – Experiencia» de los documentos tipo adoptados mediante la Resolución 240 del 27 de noviembre de 2020, recientemente modificada por la Resolución 161 de 2021, se encuentran dentro de los tipos de infraestructura relacionados con vías de transporte terrestre automotor. En particular, las actividades relacionadas con «obras en vías terciarias».
Señor
Yeison Leonardo Cuadrado
Gigante, Huila
Concepto C – 445 de 2021
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Temas: |
DOCUMENTOS TIPO – Aplicación – Obligatoriedad / DOCUMENTO TIPO INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE – Experiencia / CONTRATO DE OBRA – Definición / AMBITO DE APLICACIÓN – Documento tipo de infraestructura de transporte
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Radicación: |
Respuesta a consulta P20210714006218 |
Estimado señor Cuadrado:
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente responde a su consulta del 14 de julio de 2021, en ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011.
1. Problema planteado
Usted formula la siguiente pregunta: «¿En un proceso de contratación de obra, en el que solo se contraria la mano de obra para la construcción de una placa huella en zona rural, la entidad territorial debe establecer pliegos tipo de vías? teniendo en cuenta que solo contratan la mano de obra para la construcción de placa huella?».
2. Consideraciones
En ejercicio de las competencias establecidas en los artículos 3.5 y 11.8 del Decreto 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente resuelve las consultas sobre los asuntos de su competencia, esto es, sobre las temáticas de la contratación estatal y compras públicas relacionadas en los artículos citados.
Es necesario tener en cuenta que esta entidad solo tiene competencia para responder solicitudes sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública1. Esta se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública.
Por ello, la Subdirección –dentro de los límites de sus atribuciones– resolverá la consulta conforme a las normas generales en materia de contratación estatal. Con este objetivo se analizarán los siguientes temas: i) recuento sobre normatividad aplicable a los documentos tipo en Colombia, ii) tipos de infraestructura de transporte regulados en los Documentos tipo a partir de la Matriz 1 – Experiencia, iii) alcance de la regla de inalterabilidad de los documentos tipo, iv) aplicación de los Documentos Tipo de infraestructura de transporte a construcción de placa huellas y v) las características y el objeto de los contratos de obra pública.
2.1. Recuento sobre normativa aplicable a los documentos tipo en Colombia
La adopción de los documentos tipo obligatorios en el ordenamiento jurídico colombiano se incluyó por primera vez en el parágrafo 3 del artículo 2 de la Ley 1150 de 20072, que facultó al gobierno nacional para expedirlos, pero solo cuando se tratara de la adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización. Sin embargo, esta facultad no ha sido ejercida hasta la actualidad.
Debido a lo anterior, el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 se convierte en el antecedente más relevante respecto a los documentos tipo. A partir de esta norma se determinó la obligatoriedad por parte de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública de aplicar los documentos tipo adoptados por el gobierno nacional. Ahora bien, en virtud de la Ley 1882 de 2018 se expidieron varios documentos tipo para el sector de infraestructura de transporte y, por tanto, es importante explicar el proceso previsto en dicho cuerpo normativo.
La Ley 1882 de 2018, en el artículo 4, establecía que el gobierno nacional adoptaría los documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas y consultoría en ingeniería para obras, los cuales debían ser utilizados por todas las entidades sometidas...
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