Concepto Nº C-6084 Procuraduria Auxiliar Asuntos Constitucionales, 25-04-2016
| Fecha | 25 Abril 2016 |
| Emisor | Procuraduria Auxiliar Asuntos Constitucionales (Procuraduría General de la Nación (Colombia)) |
Procurador General
Concepto No.
POLÍTICA INTEGRAL DE SALUD-Demanda de inconstitucionalidad por vulnerar el principio de unidad de materia y vicio de trámite
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Es de carácter multitemático/PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Lo compone una parte general y un plan de inversiones/PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Ley que aborda entonces una variedad de temas según jurisprudencia de la Corte Constitucional
Para analizar el caso en concreto se debe tener en cuenta que la ley de plan nacional de desarrollo es de carácter multitemático y tiene por finalidad servir de brújula cuatrienal de lo que constituye el desarrollo del país desde el punto de vista público, por lo que su contenido normativo debe estar compuesto de mecanismos idóneos para su ejecución, pudiendo suplir los existentes sin necesidad de expedir leyes posteriores.
Así, técnicamente los planes de desarrollo están compuestos de una parte general y un plan de inversiones a cargo de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se señalan los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que deben ser adoptadas por el Gobierno Nacional. Y esa relación entre la parte general y el plan de inversiones debe tener una conexidad directa, inmediata y eficaz con las normas para su cabal ejecución, característica que, precisamente, define la unidad de materia del plan.
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Pilares según regulación legal
Por lo tanto, para el caso que nos ocupa, esto es, lo referente a la definición de la política integral en salud, la creación de una entidad pública para el manejo unificado de los recursos destinados a la financiación del Sistema General de Seguridad Social en Salud —SGSSS— con la correspondiente determinación de los recursos que administrará y la destinación que les debe dar, y la aplicación de medidas cautelares preventivas para evitar que las entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud incurran en causal de toma de posesión de sus bienes; se trata de asuntos que, a juicio del jefe del ministerio público, tienen una correlación directa e inmediata con los pilares de la paz y la equidad del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, los cuales se materializan mediante la estrategia objetivo de movilidad social de dicho plan.
MOVILIDAD SOCIAL-Se alcanza con la eficiente administración de los recursos de salud
Lo anterior, pues en la medida que las regulaciones aludidas buscan una mayor eficiencia en materia de administración y prestación del servicio de salud, esto necesariamente redunda, finalísticamente, en el alcance y mantenimiento de la paz y la equidad en la vida de toda la sociedad colombiana. Esto, a través de la movilidad social que se alcance mediante la más eficiente administración posible del sistema de salud en lo que tiene que ver con la redistribución del ingreso y la garantía del goce efectivo de los derechos como expresión directa de una visión de desarrollo humano integral y en una comunidad con oportunidades para todos.
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Normas que lo contiene responden técnicamente a la unidad de materia
De hecho, los temas cuestionados en la presente acción también guardan una estrecha relación temática con el documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país”, el cual hace parte integral de la Ley 1753 de 2015 por mandato expreso del artículo 2º de la misma.
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Por lo tanto, esta vista fiscal observa que las normas analizadas responden en forma técnica al concepto de unidad de materia de los planes de desarrollo, aplicado en este caso al aprobado mediante la Ley 1753 de 2015, especialmente por la indiscutible relación que hay entre las normas generales y los mecanismos para la ejecución del Plan en asuntos de salud en el componente de movilidad social del plan de inversiones.
ANÁLISIS DE FONDO DE LA DEMANDA-Formular con claridad desde el punto de vista del concepto de violación
Uno de los requisitos necesarios para que una demanda pueda ser estudiada de fondo consiste en que la misma se formule con claridad desde el punto de vista del concepto de la violación del orden constitucional. Esto implica que el actor debe presentar un escrito que permita al juzgador comprender el contenido de su demanda y la pretensión de inconstitucionalidad que la anima, especialmente las justificaciones en las que se basa su acusación.
Sin embargo, esta vista fiscal considera que en el presente caso la demanda no cumple con el requisito de claridad en su formulación, porque el actor se limita a afirmar la existencia de un vicio de inconstitucionalidad pero no demuestra las razones que sustentan tal afirmación.
Mientras que, por el contrario, en estos casos debe entenderse que el legislador goza de una competencia muy especial para modificar las demás leyes por la sencilla razón que la planeación es un instrumento multitemático de construcción de futuro que debe elaborarse, aprobarse y ejecutarse en función de las diferentes necesidades que tiene la sociedad y de los mecanismos idóneos para su solución.
PLAN DE DESARROLLO-Ley con prelación sobre las demás o suplir otras
Así, los planes de desarrollo no sólo se ocupan de diferentes temas que normalmente deberían ser aprobados mediante trámites legislativos separados, por haberles dado el constituyente el calificativo de ser leyes que tienen prelación sobre las demás leyes, sino que —como consecuencia de su prelación— pueden suplir leyes vigentes sin la necesidad de que se expidan para ello leyes posteriores. Siendo lo único que debe tener en cuenta el legislador al aprobar los planes de desarrollo, que los diversos mandatos temáticos que conforman el plan de desarrollo constituyan o sean mecanismos idóneos para su cabal ejecución, como quedó plenamente demostrado en relación con los artículos demandados según lo analizado en el subacápite anterior.
PLAN DE DESARROLLO-Vigencia Temporal/INEPTITUD SUSTANCIAL DE LA DEMANDA-Ausencia del presupuesto procesal
De igual manera, debe tenerse en cuenta que la vigencia temporal de los planes de desarrollo no constituye un obstáculo para regular asuntos que superen su vigencia, ya que los planes de desarrollo nacionales pueden contener propósitos y objetivos de largo plazo —más de cinco años— cuya continuidad o prolongación se puede mantener a través de la aprobación del mantenimiento de tal vigencia en el siguiente plan de desarrollo.
Por lo tanto, en relación con el cargo analizado se considera que no es posible surtir el estudio de fondo requerido en razón de la ineptitud sustancial de la demanda, en razón de la ausencia del presupuesto procesal de claridad exigido en la formulación de la acusación mencionada.
PRESUPUESTO DE RENTAS-El Gobierno Nacional lo presenta anualmente/PRESUPUESTO DE GASTOS-El Gobierno Nacional lo presenta anualmente
Desde el punto de vista constitucional, el Gobierno Nacional formula y presenta al Congreso de la República anualmente el presupuesto de rentas o ingresos y el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones. En ese sentido, no se puede percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, no puede hacerse ninguna erogación con cargo al tesoro que no se halle en el presupuesto de gastos y, sobre todo, no puede incluirse u ordenarse un gasto público en la ley de apropiaciones que no haya sido ordenado, decretado o autorizado conforme a ley anterior.
Esto significa que, desde el punto de vista de las normas superiores, en las leyes anuales de presupuesto no se pueden hacer autorizaciones directas de gasto público sino que sólo se debe incluir la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva, de acuerdo con los títulos de gasto previamente existentes (créditos judicialmente reconocidos, gasto decretado conforme a ley anterior, los que se requieren para el debido funcionamiento de las ramas y órganos independientes del Poder Público cubrir el servicio de la deuda, o los destinados al gasto de inversión aprobados previamente en los planes de desarrollo).
Mientras que para poder ejecutar los mandatos constitucionales sobre presupuesto se debe expedir la ley orgánica que regule los asuntos estructurales y procesales para la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos anuales de la Nación.
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN-Comprende el presupuesto de rentas y gastos/PRESUPUESTO GENERAL DE LA...
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