Concepto sin reserva nº 11001030600020210013800 de Consejo de Estado (SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL) del 13-06-2023
| Número de expediente | 11001030600020210013800 |
| Fecha de la decisión | 13 Junio 2023 |
| Tipo de proceso | CONSULTA - Conceptos Para Precaver Litigios |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán
Bogotá, D.C., veintidós (22) de noviembre de dos mil veintidós (2022)
Número único: 110010306000202100138-00
Número interno: 00004
Referencia: Consulta para solucionar controversias entre entidades públicas (artículo 112, numeral 7°, del CPACA)
Consultante: Gobierno nacional
Partes: Departamento Nacional de Planeación (en adelante, DNP) y Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial (ENTerritorio)
-
ANTECEDENTES
-
El Gobierno nacional, por intermedio de la directora general del Departamento Nacional de Planeación (DNP), con la coadyuvancia de la gerente general de la Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial (ENTerritorio), solicita a la Sala emitir un concepto, en desarrollo de la función prevista en el artículo 112, numeral 7°, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solucionar la controversia jurídica que se ha suscitado entre esas dos entidades, en relación con la ejecución y liquidación del contrato interadministrativo n.° SGR-053 / 215050 del 7 de octubre de 2015.
-
En el escrito de la consulta, se hace referencia a los antecedentes más importantes del contrato interadministrativo; a su objeto y estructura general; a las principales obligaciones y actividades de cada una de las partes; a la terminación del contrato, por vencimiento del plazo final estipulado en dicho negocio jurídico; a las gestiones realizadas por las partes para lograr, infructuosamente, su liquidación, y a las diferencias suscitadas entra las dos entidades sobre el cumplimiento del contrato interadministrativo, en relación con la estructuración de seis (6) proyectos o subproyectos de inversión específicos.
Por razones de claridad y economía, la Sala se referirá a estos antecedentes en la parte considerativa del concepto, al abordar cada uno de los problemas jurídicos y los asuntos involucrados.
-
Luego de analizar preliminarmente el contenido de la consulta, el despacho sustanciador dictó un auto, el 6 de octubre de 2021, mediante el cual solicitó a las partes: i) precisar los «asuntos de puro derecho» objeto de la discrepancia, en relación con las cuales se pide el concepto, y ii) allegar los documentos anunciados en la consulta, que no habían sido entregados, en forma física ni electrónica.
-
En atención a dicha providencia, se recibió, en la Secretaría de la Sala, la comunicación n.° 20213241165651, suscrita por la gerente general de ENTerritorio y una asesora de la Dirección General del DNP, actuando en representación de dicho organismo, mediante la cual ambas entidades respondieron conjuntamente lo requerido por este despacho. Con respecto a los asuntos de puro derecho objeto de la controversia, el DNP y E. manifestaron lo siguiente:
De manera general, el punto de derecho que se somete a su consideración, consiste en que la Honorable Sala conceptúe conforme a las obligaciones contractuales recíprocas entre E. y el DNP la naturaleza de las mismas, el desarrollo y los compromisos adquiridos por las entidades territoriales beneficiarias de los proyectos, si se ha cumplido con el contrato y, cuál sería, conforme a los antecedentes narrados en la […] solicitud, la solución definitiva a las diferencias surgidas entre las partes sobre el cumplimiento y la liquidación del contrato.
Implica esta consulta, las siguientes preguntas:
1.- Considerando la naturaleza del contrato, las partes y las obligaciones pactadas, ¿cómo solucionar las diferencias entre las partes sobre el cumplimiento de obligaciones o compromisos que dependen de la conducta de un tercero, como lo son las entidades territoriales beneficiarias de los proyectos, tales como la adquisición de predios o gestiones a su cargo ante otras autoridades?
-
Considerando las obligaciones de ENTerritorio en las fases de definición del perfil, prefactibilidad y factibilidad de un proyecto, ¿cuál es el alcance de la prestación contractual sobre definición del perfil?, ¿puede considerarse que E. ha incumplido el contrato?, ¿la aprobación del perfil por parte del supervisor designado por el contratante, cómo incide en la responsabilidad del contratista gestor en relación con el alcance y ejecución del proyecto?, y ¿es factible, jurídicamente, que las partes acuerden modificaciones a los proyectos, cuando por alguna circunstancia el mismo no alcanza la etapa siguiente?
-
¿Considerando las obligaciones pactadas en el contrato sería posible, jurídicamente, que el DNP proceda a recibir los proyectos en discusión, en el estado en que se encuentran, y realizar el pago, total o parcial, de la cuota de Gerencia o remuneración pactada a favor de ENTerritorio, habida cuenta de las diferencias surgidas entre las partes en la etapa de liquidación del contrato y expuestas en los antecedentes de la solicitud de concepto?
-
Teniendo en cuenta la naturaleza del contrato, lo estipulado en el mismo, las diferencias de las partes en tomo al cumplimiento o incumplimiento de las obligaciones contractuales, las circunstancias atribuibles a terceros, las modificaciones aceptadas por el DNP o convenidas por las entidades públicas contratantes, ¿a quién corresponden los rendimientos financieros generados por los recursos contractuales no ejecutados?, ¿si hay lugar a la devolución de los rendimientos financieros, a partir de qué momento se causan los mismos.? y ¿que [sic] sucede con los gravámenes a los movimientos financieros - GMF- causados y pagados con cargo a los recursos contractuales no ejecutados?
-
¿De acuerdo con los antecedentes y demás circunstancias fácticas relacionadas en el escrito inicial y con las preguntas que se hacen en este complemento, es posible, bajo las condiciones descritas, liquidar el contrato y en qué forma?
-
En todo caso, las partes advirtieron que la enunciación de estos asuntos de puro derecho «no excluye la posibilidad de que en ejercicio de su competencia, y conforme con la solicitud presentada, pueda usted hacer otro tipo de consideraciones relacionadas con el asunto, habida cuenta de la razón de ser de la atribución conferida a la Sala que busca, fundamentalmente, "precaver un eventual litigio o poner fin a uno existente", a fin de que las entidades públicas no tengan que acudir al juez ordinario o arbitral o a otros mecanismos judiciales de composición de conflictos, por obvias razones de transparencia y de economía».
-
En relación con los documentos solicitados, las mismas autoridades informaron que «[a]nexamos además los documentos soporte de la solicitud, que involuntariamente se extraviaron, específicamente el expediente administrativo que contiene la documentación correspondiente al Contrato Interadministrativo No. 2150505 -053 de 2015 […]», y señalaron, a continuación, las carpetas y los documentos que cada una de las partes aportaba: el DNP, mediante una memoria portátil (USB), y ENTerritorio, en un disco (DVD).
-
Al revisar el contenido de tales dispositivos y de cada una de las carpetas y los archivos electrónicos contenidos en aquellos, el despacho observó que algunas de las carpetas y los documentos enunciados no se hallaban. Asimismo, luego de hacer una revisión preliminar de los documentos remitidos, se consideró necesario solicitar otros que se mencionaban allí, pero que no habían sido enviados, para tener mayor claridad sobre los antecedentes de este asunto, especialmente en cuanto a la forma en que fue ejecutado el contrato interadministrativo.
-
Por tal razón, la magistrada ponente dictó un segundo auto de trámite, el 2 de febrero de 2022, mediante el cual: i) avocó el conocimiento de la consulta, de conformidad con lo previsto en el artículo 112, numeral 7°, del CPACA, tal como fue modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, y ii) ordenó a las partes aportar los documentos referidos.
-
En respuesta a dicho auto, las partes, mediante correo electrónico y dispositivos físicos (memorias y discos), entregaron la documentación y la información solicitadas, dentro del término establecido.
-
Posteriormente, se emitieron otros dos autos de trámite, con el fin de solicitar a las partes completar la información y la documentación entregadas; volver a enviar determinados documentos que no resultaban accesibles o legibles, por razones técnicas; señalar la ubicación exacta de determinados documentos o pruebas que sustentan la posición de cada parte; precisar los argumentos de cada entidad, y responder algunos cuestionarios preparados por la Sala.
...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba