Concepto sin reserva nº 11001030600020220029000 de Consejo de Estado (SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL) del 23-05-2023
| Número de expediente | 11001030600020220029000 |
| Fecha de la decisión | 23 Mayo 2023 |
| Tipo de proceso | CONSULTA - Consulta Elevada por el Gobierno |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero Ponente: Óscar Darío Amaya Navas
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil veintitrés (2023)
Número Único: 11001-03-06-000-2022-00290-00
Radicación Interna: 2494
Referencia: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Interés litigioso de la Nación. Mediación en controversias jurídicas entre entidades del orden nacional y territorial, y entre entidades territoriales. Alcance de la función prevista en el numeral 7, artículo 112 del CPACA, en relación con entidades del orden territorial.
El ministro de Justicia y del Derecho formuló consulta a la Sala, por solicitud de la directora de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (en adelante, ANDJE), sobre el alcance de la noción «interés litigioso de la Nación», así como respecto de las facultades que tiene esa Agencia para i) mediar en las controversias jurídicas entre entidades del orden nacional y territorial, y entre entidades territoriales, y, ii) pedir concepto a esta Corporación con el fin de precaver un litigio o poner fin a uno existente entre entidades del orden territorial, según lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 112 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA).
I. ANTECEDENTES
Alude el ministro a la naturaleza jurídica de la ANDJE y a las normas que sirvieron para su creación como son la Ley 1444 de 2011 y el Decreto Ley 4085 de ese mismo año. Respecto de este último transcribe el numeral 3 del artículo 6 que establece la función de la ANDJE de asumir la representación judicial de entidades y organismos de la Administración Pública y de actuar como interviniente en los procesos judiciales en los que «estén involucrados los intereses de la Nación» (ibidem).
Afirmó que la defensa jurídica de la Nación comprende, entre otras actividades, «la participación en procesos judiciales o administrativos en los que la Nación o las entidades públicas del orden nacional sean parte demandante o demandada o deban intervenir» (artículo 3, D.L. 4085 de 2011).
Agregó que el artículo 2 del D.L. 4085 dispone que la ANDJE tiene como función la defensa de los «intereses litigiosos de la Nación», los cuales se encuentran señalados en el parágrafo de dicho artículo, reglamentado por el Decreto 1365 de 2013 en su artículo 2.
En este contexto cita el artículo 199, inciso 5, de la Ley 1437 de 2011, reformado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021 sobre la notificación del auto admisorio de la demanda y del mandamiento ejecutivo en los procesos en «donde estén involucrados los intereses litigiosos de la Nación».
Por su parte, el artículo 610 del Código General del Proceso establece que la ANDJE podrá intervenir, en cualquier estado del proceso y ante cualquier jurisdicción «en los asuntos donde sea parte una entidad pública o donde se considere necesario defender los intereses patrimoniales del Estado».
Afirmó el ministro que el parágrafo primero del artículo 6 del D.L. 4085 de 2011 dispone que la ANDJE puede ejercer la representación judicial de entidades territoriales mediante la «suscripción de convenios interadministrativos y el correspondiente otorgamiento de poder».
Por otra parte, el ministro aludió a la función de la Sala de Consulta y Servicio Civil prevista en el numeral 7 del artículo 112 del CPACA, reformado por la Ley 2080 de 2021, que faculta a la ANDJE para solicitar concepto sobre las controversias jurídicas entre entidades públicas del orden nacional, o entre estas y entidades del orden territorial para precaver un litigio o poner fin a uno existente. No obstante, agrega el ministro, que de la norma no se «advierte que la Agencia tenga esa facultad cuando la controversia se presenta solamente entre entidades del orden territorial, por lo que genera el interrogante si sobre este tipo de conflictos la Agencia puede solicitar concepto».
Conforme al marco jurídico expuesto el ministro sostiene que surgen dudas sobre cuál es el alcance y concepto de interés litigioso de la Nación, concretamente si este involucra la facultad de la ANDJE de intervenir en asuntos judiciales en los que se demanda a una entidad pública del orden territorial. «Con la redacción del artículo 610 del Código General del Proceso pareciera que sí, aunque el Decreto Reglamentario 1365 de 2013 vuelve a encasillar el concepto de interés litigioso de la nación (sic), en aquellos casos en que se discuta un acto, hecho o conducta de una entidad pública del orden nacional o de sus servidores públicos».
Asimismo, el ministro plantea la inquietud sobre si en un proceso judicial que se adelanta contra una entidad pública del orden territorial se afecta el interés litigioso de la Nación y si este concepto incluye el de «interés patrimonial del Estado» que establece el artículo 610 del mencionado código.
El ministro también cita el numeral 3 del artículo 6 del D.L. 4085 de 2011 que determina la función de la Agencia de «actuar como mediador en los conflictos que se originen entre entidades y organismos del orden nacional». Agrega que el objeto de la mediación se encuentra establecido en el artículo 2.2.3.2.2.1.1. del Decreto 2137 de 2015, el cual transcribe, normas respecto de las cuales «surge el interrogante acerca de si la Agencia está facultada para mediar en las controversias que surgen entre entidades del orden nacional y territorial, y entre entidades del orden territorial».
Por último, es pertinente indicar que el 16 de febrero de 2023, por iniciativa del Consejero Ponente, se realizó una audiencia con el Ministerio de Justicia y del Derecho y la ANDJE, para precisar algunos antecedentes de la consulta y obtener información relevante con el objeto de cumplir de manera adecuada la función consultiva asignada a la Sala.
Según consta en el informe secretarial, la información requerida fue allegada a la Sala el 20 de febrero del año en curso.
Con base en lo expuesto, formula las siguientes
II. PREGUNTAS
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¿«La Agencia puede solicitar concepto a la Sala de Consulta y Servicio Civil, con el fin de precaver un litigio o poner fin a uno existente, cuando se trate de controversias jurídicas entre entidades del orden territorial»?
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¿«Cuál es el concepto de interés litigioso de la nación y si su alcance comprende los intereses litigiosos de las entidades del orden territorial»?
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¿«El concepto de interés litigioso de la nación incluye el de interés patrimonial del Estado»?
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¿«A la luz de las disposiciones que establecen y reglamentan las funciones y competencias de la Agencia, puede considerarse que está habilitada para defender los intereses litigiosos de entidades territoriales»?
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¿«Puede la Agencia mediar en conflictos entre entidades del orden nacional y territorial»?
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¿«Puede la Agencia mediar en conflictos entre entidades del orden territorial»?
III. CONSIDERACIONES
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Planteamiento del problema jurídico
De los antecedentes y preguntas formuladas se sigue que la consulta versa sobre el alcance de las funciones de la ANDJE relacionadas con los siguientes problemas jurídicos: i) respecto de la intervención de la ANDJE en los procesos judiciales ¿cuál es la noción de «interés litigioso de la Nación» que la habilita para su defensa? ii) ¿los «intereses litigiosos de la Nación» comprenden el «interés patrimonial del Estado» y los «intereses litigiosos de las entidades del orden territorial»? iii) ¿cuáles son las atribuciones de la ANDJE para mediar en conflictos que se susciten entre entidades del orden nacional y territorial, y entre entidades territoriales exclusivamente?, y iv) ¿es procedente que la ANDJE solicite concepto a la Sala de Consulta y Servicio Civil, con el fin de precaver un litigio o poner fin a uno existente, respecto de controversias jurídicas entre entidades del orden territorial?
Para dar respuesta a la consulta, la Sala desarrollará los siguientes temas: i) clarificación de nociones esenciales; ii) antecedentes de la creación de la ANDJE; iii) naturaleza jurídica, objeto de la ANDJE, noción y alcance de «interés litigioso de la Nación» y función de...
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