Contratos de prestación de servicios y de apoyo a la gestión
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34 CONSEJO DE ESTADO
Contratos de prestación de servicios y de apoyo a la gestión
Alcance legal de los objetos
a) La Administración Pública tiene una razo-
nada discrecionalidad pa ra estructurar en tér mi-
nos técnicos, económicos y jurídicos el contrato
estatal que desea suscr ibir.
La Sala considera necesario hacer algunas
co nsi der aci one s te nd ien tes a de ter mi nar co n su -
ciencia argumentativa el sentido y alcance jur ídi-
cos de la norma que se dice violada (artículo
2.4-h) de la Ley 1150 de 2007) y la norma que se
acusa como violadora del ordenamiento jur ídico,
esto es, del artículo 1° del Decreto 4266 de 2010,
que int roduce modicaciones al artículo 82 del
Decreto 2474 de 2008, en el apartado que indica
“… así como los relacionados con actividades
operativas, logísticas o asistenciales…” en el con-
texto de la normatividad de la cont ratación públi-
ca. Efectivamente, destaca el Numeral 4º del
artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, al establecer
las reglas a las cuales se sujeta la contratación
directa, recalca el car ácter excepcional y restric-
tivo indicando que “… La modalidad de selección
de contratación directa, solamente procederá en
los siguientes casos: …”, lo cual denota a simple
vista y sin mayor esfuerzo de car ácter hermenéu-
tico que, más allá de los criterios doct rinales de
interpretación de este tipo de normas de excep-
ción, es el mismo legislador quien de manera
expresa le da ese carácter restrictivo a las causa-
les de contratación direct a e impide su aplicación
por fuera de sus contenidos nor mativos sistemá-
ticamente articulados con el ordenamiento jurí-
dico predicable de la contratación pública. (…)
89.- En este contexto al abordar el literal h) invo-
cado como infringido y con fundamento en el
cual se solicita la declaratoria de nulidad de los
apartados dema ndados del artículo 1 del decreto
4266 de 2010, se encuentra que este debe enten-
derse como una hipótesis legal de procedencia del
mecanismo excepcional de selección de contra-
tistas conocido como “contratación directa”
cuya descripción legal es del siguiente tenor: pro-
cederá la contratación di recta, h) Para la presta-
ción de servicios profesionales y de apoyo a la
gestión, o para la ejecución de trabajos artísticos
que sólo puedan encomendarse a determinadas
personas naturales;”. Una desagregación del
contenido de esta norma habilitante del procedi-
miento administ rativo contractual de la “con tra-
tación directa” permite visualizar dos claros
elementos normativos de carácter imperativo
para su procedencia: (i) El primero, nos indica
que la norma opera de manera sist emática en rela-
ción con los contratos de prestación de serv icios,
denidos en la Ley 80 de 1993 y que requieran
las entidades estatales para el cumplimiento de
sus cometidos, pero tan solo en dos claros eventos
negóciales de esta naturaleza: (i.i) En aquellos
que tengan por objeto la prestación de servicios
profesionales, y (i.ii) en todos aquellos otros
casos en que los requerimientos de la entidad
estatal tengan por objeto otras prestaciones de
servicios de apoyo a la gestión de la entidad res-
pectiva que deban desarrollarse con personal no
profesional; (ii) El segundo, nos determina la pro-
cedencia de la causal en relación con un grupo
especialísimo de contratos, que la ju risprudencia
de la Corporación ha venido subsum iendo dentro
del género de los de “prestación de servicios”, y
son aquellos que tienen por objeto la ejecución de
trabajos artísticos que sólo pueda n encomendarse
a determinadas personas natu rales. Pasa la Sala,
entonces, a revisar los conceptos estructurantes
de la norma demandad a en aras de tener claridad
sobre el alcance, objeto y sentido del contrato de
prestación de servicios, como género, y las espe -
cies que de éste se derivan, a saber: el contr ato de
prestación de servicios profesionales, el contrato
de prestación de servicios de simple apoyo a la
gestión y, por último, el contrato que tiene por
objeto la ejecución de trabajos artísticos que sólo
pueden encomendarse a deter minadas personas
naturales. c) Los contratos que tiene por objeto
propiamente la “prestación de serv icios”, los cua-
les constituyen la base de la causal de contrata-
ción directa del literal h) del numeral 4° del
artículo 2° de la Ley 1150 de 2007. Para la Sala
de Sección no cabe la menor duda de que la des-
cripción legal de la causal en estudio involucra la
problemática relativa a los contratos que tengan
por objeto la prestación de servicios para las e nti-
dades estatales. Se puede armar, sin lugar a
mayor dubitación, que la realidad material de las
expresiones legales “…para la prestación de ser-
vicios profesionales y de apoyo a la gestión…”
engloba necesariamente una misma sustancia
jurídica: la del contrato de presta ción de servicios
1993 y que no es otro que aquél que tiene por
objeto apoyar la gestión de la entidad requirente
en relación con su funcionamiento o el desar rollo
de actividades relacionadas con la administra-
ción de la misma, que en esencia no implican en
manera alguna el ejercicio de funciones públicas
administ rativas. En realidad se trata de contratos
a través de los cuales, de una u otra manera, se
fortalece la gestión admi nistrativa y el funciona-
miento de las entidades públicas, dando el sopor-
te o el acompañamiento necesar io y requerido
para el cu mplimiento de sus propósitos y nali-
dades cuando éstas por sí solas, y a través de sus
medios y mecanismos ordinar ios, no los pueden
satisfacer; o la complejidad de las actividades
administrativas o del funcionamiento de la enti-
dad pública son de característ icas tan especiales,
o de una complejidad tal, que reclaman conoci-
mientos especializados que no se pueden obte ner
por los medios y mecanismos normales que la ley
le concede a las entidades estatales. El contrato
de prestación de servicios resulta s er ante todo un
contrato vital para la gest ión y el funcionamiento
de las entidades estatales porque suple las de-
ciencias de estas. Ahora bien, se encuent ra que el
asunto ya fue objeto de decantación jur ispruden-
cial por el Consejo de Estado al pronunciarse a
propósito de la legalidad del artículo 13 del
Decreto 2170 de 2002, ejercicio del que surgió el
precedente vinculante de esta Corporación,
según el cual, tanto los contratos que tienen por
objeto la “prestación servicios profesionales”
como los que versan o asumen en su objeto el
“apoyo a la gestión”, son componentes especí-
cos del género “prestación de servicios” regula do
en el artículo 32 No. 3º de la Ley 80 de 1993 y que
por lo tanto cualquier referencia a alguno de estos
objetos negociales, en cualquier norma de contra-
tación pública que se haga tal como ocurre de
manera concreta en el literal h) del numeral 4°,
del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007, debe recon-
ducirse a esta preceptiva legal. En consecuencia
cualquier aproximación en relación con el conte-
nido de esta norma habilitante de la “cont rata -
ción directa” citada, debe hacerse sobre el
entendido de que el legislador delimitó su campo
de acción, esto es, restri ngió su operatividad y
procedencia al ámbito del contrato de prestación
de servicios legalmente denido, generando de
esta forma una ar monía sistemática para su apli-
cación y por lo tanto congurando la procedencia
sustancial de la causal. Por consiguiente, se
advierte que la inclusión -en la norm a demandada
2013, artículo 81- de la frase “actividades opera-
tivas, logísticas o asistenciales” no impone, de
manera inexible, que este tipo de actividades
deban ser acometidas por vía de alguno de estos
dos tipos de contratos de prestación de servicios
en especícos, pues, como se ha dicho, es la mis-
ma Administr ación Pública la que tiene una razo-
nada discrecionalidad para estruct urar en
términos téc nicos, económicos y jurídicos el con-
trato estatal que desea suscribir; de donde se deri-
va, grosso modo, que la denición del tipo
contractual a celebrar correrá por cuenta de las
valoraciones ad-hoc que realice la Entidad, todo
ello conforme al principio de planeación. Lo inte-
lectivo es una caracter ística propia de los contra-
tos de prestación de servicios, que destaca la
norma impugnada, aspecto este vinculado a la
idea de carácter inta ngible e identicable del
objeto de los mismos, pues se trata de una ca rac-
terística transversal a la realización de cualquier
tipo de actividades (desde aquéllas más comple-
jas hasta las que son de esfuerz o meramente físi-
co), de suerte, entonces, que la línea divisoria
entre los contratos de prestaciones de servicios
profesionales y los de simple apoyo a la gestión
está orientada por la preponderancia del tipo de
actividades que en cada u na de ellas tiene lugar,
siendo claro que en el primero de estos (profesio-
nales) se trata de un saber intelectivo cualicado,
en tanto que versa sobre conocimientos caracte-
rizados bajo las modalidades de profesionales o
especializados, mient ras que en aquellos de sim-
ple apoyo a la gestión la actividad intelectiva se
presenta en un plano diferente, pues cobija cono-
cimientos calicados como técnicos hasta aque-
llos de despliegue físico, que no requieren de
personal profesional. En consecuencia, en rela-
ción con el cargo de nulidad elevado por el actor,
el Pleno de la Sala de Sección considera que la
norma acusada se ajust a al ordenamiento jurídico
en tanto y cuanto dentr o de esta categoría concep-
tual (contratos de prestación de servicios profe-
sionales y contratos de prestación de ser vicios de
simple apoyo a la gestión) se incluye el despliegue
de todo tipo de actividades identicables e intan-
gibles que impliquen un esfuerzo que comprome -
ta conocimientos de caráct er profesional o técnico
o meramente físicos o mecánicos , como se expli-
có arriba; debiendo re curri r la Administ ración a
éste o a aquél según las necesidades y conforme
al proceso de planeación adelantado por la Enti-
dad. En este sentido, el aparte demandado al
incluir los términos “así como los relacionados
con actividades operativas, logísticas o asisten-
ciales” no constituye más que una mera ejempli-
cación em inentemente enunciativa del tipo de
actividades que pueden ser acomet idas por vía de
este categoría, advir tiendo que además de éstas
allí se encuentran in mersas todas las demás que
satisfagan este mismo referente material y que
sean necesarias pa ra que la administración públi-
ca pueda satisfacer sus cometidos constit uciona-
les y legales, siempre que guarden relación con la
administración y funcionamiento de la entidad
estatal, conforme a la preceptiva del numeral 3°
del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
b) Contratos de prestación de servicios profe-
sionales: serán entonces contratos de “prestación
de servicios profesionales” todos aquellos cuyo
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