El debate sobre la responsabilidad extracontractual del Estado por actos violentos de terceros en contextos de guerra y de paz
| Autor | Ramiro Pazos Guerrero |
| Páginas | 248-338 |
El debate sobre la responsabilidad
extracontractual del Estado por actos violentos de
terceros en contextos de guerra y de paz
Ramiro Pazos Guerrero*
Al profesor Carlos Betancur Jaramillo, un ejemplo de vida al servicio de la
justicia y del país.
Introducción
La responsabilidad extracontractual del Estado frente a los daños causados
a los asociados por actos violentos de terceros, en cuya ejecución no hubo
participación activa de alguna autoridad pública, es un tema que siempre
genera controversia. Tanto en la doctrina como en la jurisprudencia
nacional, es apacible reconocer que constituye causal de exclusión de
responsabilidad estatal el hecho exclusivo y determinante de un tercero en
la producción de un daño; sin embargo, es oportuno preguntar cómo es
posible que en múltiples eventos las entidades públicas hayan sido
judicialmente condenadas a reparar perjuicios causados intencional y
deliberadamente por actores que rechazan o desafían la autoridad estatal. Es
decir, ¿por qué se imputa al Estado daños que materialmente no produjo?
¿Por qué se han aplicado títulos de imputación de responsabilidad objetiva,
como el daño especial o el riesgo excepcional o riesgo creado, en la
definición de esta clase de controversias? ¿Por qué en estos casos el Estado
está llamado a responder con el patrimonio público, máxime cuando no es
garante o asegurador universal de toda clase de perjuicios que afecte a la
ciudadanía?
Las anteriores preguntas ameritan un estudio detenido y crítico sobre
cuáles han sido las razones que han llevado a la jurisdicción administrativa
y, en especial, al Consejo de Estado a declarar la responsabilidad
patrimonial pública ante reclamaciones de reparación de víctimas de actos
terroristas.
Una dificultad inicial es la ausencia de una definición precisa y que
suscite cierto consenso en la comunidad jurídica sobre la categoría de acto
terrorista, toda vez que ha estado atravesada por distintas motivaciones de
orden ideológico o político, como lo registran las distintas discusiones a
nivel de las instancias internacionales, así como en la doctrina y en la
jurisprudencia. Por ello, se ha convertido en una categoría conceptual
polisémica afectada por intereses, motivaciones subjetivas y
descalificaciones recíprocas entre actores beligerantes, lo que ha generado
problemas teóricos y prácticos en el mundo del derecho.
La historia muestra cómo la calificación de ciertos hechos como actos
terroristas ha sido compleja, porque ha dependido de quien ha recurrido a
dicha categoría con el objeto de desacreditar a su adversario. Por ejemplo,
en la Revolución francesa se llamó “régimen del terror” a la brutal
represión llevada a cabo por los revolucionarios jacobinos contra sus
opositores, quienes utilizaron peyorativamente esta expresión para
descalificar el período transcurrido bajo la égida del Comité de Salvación
Pública (entre 1793 y 1794). De igual manera, entre nosotros, en los albores
del proceso de independencia del Reino de España, la acción militar
dirigida por Pablo Morillo para el restablecimiento del Virreinato de la
Nueva Granada fue denominada por los patriotas como “época del terror”,
mientras que los peninsulares llamaron a Morillo “El Pacificador”. Durante
la Segunda Guerra Mundial, el gobierno alemán nazi tildó a las acciones
violentas de la resistencia francesa como “actos terroristas”. En sentido
similar, Nelson Mandela, que luchó contra la política del apartheid en
Suráfrica encabezó, hasta el 2008, la lista de actores terroristas según
Estados Unidos.
En Colombia es un hecho ilustrativo que antes del proceso de paz con
las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia - Ejército del Pueblo
(FARCEP), dirigido por el gobierno del presidente Juan Manuel Santos, el
gobierno inmediatamente anterior, el del presidente Álvaro Uribe Vélez, fue
consistente en señalar que no existía conflicto armado, sino el accionar
terrorista del grupo subversivo calificado como terrorista.
Lo anterior lleva a preguntar si existen diferencias conceptuales entre la
acción armada insurgente, a la luz del derecho internacional, y el acto
terrorista, o si este último constituye un medio o instrumento violento que
puede ser utilizado indistintamente por actores armados con pretensiones
políticas o por individuos o grupos armados de delincuencia común, como
narcotraficantes o fundamentalistas religiosos, tal como ocurre en otros
países.
La jurisprudencia administrativa colombiana no ha sido uniforme sobre
qué debe entenderse por acto terrorista, su alcance y sus límites frente al
instituto de la responsabilidad patrimonial extracontractual. En efecto, se
han denominado diferentes supuestos fácticos de manera indiscriminada
como actos terroristas, como la incineración de vehículos de servicio
público por grupos insurgentes1, la toma armada del Palacio de Justicia en
19852, las explosiones de carros cargados con dinamita3, el atentado contra
el director del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS)4, el ataque
dinamitero contra las oficinas del DAS5 y la masacre de La Rochela6, entre
muchos otros. Por lo anterior, en la primera parte del escrito, sin
pretensiones de univocidad, se aborda el problema de la noción de acto
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