DECRETO 215g RD 3356
| Número de Boletín | REGISTRO DISTRITAL 3356 7 JULIO 2005 |
| Emisor | Alcaldia Mayor |
REGISTRO DISTRITAL • bOGOTÁ dISTRITO CAPITAL (COLOMBIA) • AÑO 39 • Número 3356 • pP. 1-156 • 2005 • JULIO • 7
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concretas de los respectivos espacios públicos queda
garantizado el ejercicio de los correspondientes dere-
chos? ¿cómo se mide?17.
El desarrollo de procedimientos que posibilitan medir
niveles de contaminación (por ruido, dióxido de carbo-
no, desechos) o niveles de congestión (según número
de vehículos y velocidad del flujo) constituyen induda-
blemente avances tecnológicos que para ciertos as-
pectos funcionales contribuyen a la resolución de los
dilemas, especialmente cuando permiten fijar
estándares.
Aun así, no desaparecen los dilemas: ¿es más conve-
niente excluir vehículos de las vías -disminuyendo
contaminación y acelerando el flujo-, o construir más
vías, andenes y plazoletas mejorando el flujo e
incrementando el espacio disponible para movilidad
vehicular, tránsito peatonal y recreación? ¿es mejor
una cicloruta, una alameda o una calle peatonal? La
teoría de la elección social ha intentado encontrar sa-
lidas acudiendo al voto de la ciudadanía para que reve-
le sus preferencias, pero se ha observado que la infor-
mación requerida no está distribuida simétricamente
(no todas las personas son igualmente sabias) y, lo
que es peor, desde Olson se ha descubierto que los
beneficios de las decisiones políticas son independien-
tes de la participación en la acción colectiva.
También ha constituido un rudo golpe a la convicción
que confía en la sabiduría de las masas, la constata-
ción de que pueden presentarse fallas en el suministro
de "bienes preferentes" cuando se aplica el método
electivo porque la forma como se experimentan las
necesidades individuales, y como los individuos reve-
lan sus preferencias, puede no coincidir con las nece-
sidades comunitarias. En este caso se supone que la
sociedad corregirá las fallas a que de lugar la expre-
sión mayoritaria de las preferencias: ¿pero, entonces,
qué es la sociedad? ¿un deux ex machina que trans-
mite mensajes sin emisor?
El resultado práctico es que la administración pública
no dispone efectivamente de criterios ni procedimien-
tos suficientes para validar la eficiencia y la eficacia
de las decisiones de inversión en espacio público.
Tanto la administración como las corporaciones de elec-
ción pública, incluso cuando obran con honestidad y
con la mejor información disponible, tienden a actuar
como si toda inversión en espacio público fuese bon-
dadosa y justificable por el simple hecho de que pre-
suntamente atiende necesidades colectivas; por tal
razón, aun conociendo las restricciones
presupuestales, los ejecutores del gasto en espacios
públicos (los funcionarios o las instituciones, para el
caso es lo mismo) tienden a ponerlos a disposición de
los pobladores como si se tratase de bienes no produ-
cidos, esto es, como valores de uso no-económicos a
la manera de un bien libre, simplemente porque el ac-
ceso no es excluyente. Este comportamiento equivale
a creer, en la práctica, que como los servicios deriva-
dos de su utilización no tienen precio y, por consiguien-
te, no cabe esperar una tasa interna de retorno por la
inversión, entonces el bien no tiene coste o, lo que es
igual, que su producción no insume recursos.
Esta clase de creencias -que pueden llegar a gozar de
alto aprecio político- de hecho conducen crónicamente
a graves distorsiones en la asignación de recursos y a
encrucijadas para la sostenibilidad fiscal del propio
espacio público. Periódicamente grandes ciudades
enfrentan un panorama de andenes abarrotados y más
allá de plazas abandonadas o en manos del crimen; de
vías congestionadas y fachadas en ruinas con gran-
des parques desiertos, en otro lugar. Simultáneamen-
te, la disposición de recursos (por ejemplo, porque en-
tre otras no se han acabado de cubrir las deudas que
ocasionaron los grandes parques) no permite enfrentar
la congestión ni tampoco dar una atención convenien-
te a los espacios subutilizados. Se ha caído en el peor
de los mundos posibles en nombre de la función social
del estado18.
La inadecuada asignación de recursos a la cual condu-
ce el proceso de toma de decisiones por parte del sec-
tor público desembocan, en primera instancia, en dos
fallas protuberantes en el proceso de generación o cons-
trucción del espacio público: A la producción insufi-
ciente en determinadas áreas que a la postre padecen
efectos indeseables de congestión, contaminación,
deterioro e inseguridad. O bien, a la generación de es-
pacios que resultan periódica o permanentemente
subutilizados y, como consecuencia de ello, también
17 Este es un problema común a todos los imperativos éticos. Aceptados
los imperativos a los cuales debe ajustarse la conducta, por ejemplo El
Decálogo, qué es más importante: ¿Amar a Dios u honrar a padre y
madre? ¿Amar al prójimo o no matar? Evidentemente los imperativos no
admiten ordenamientos, ni distinciones, ni cuantificaciones (¿amarse un
poco más a sí mismo que a Dios y a este más que al prójimo?). Por tal
razón no se adentra más en estos cuestionamientos.
18 Hacia 1983 Nueva York padecía una situación semejante, bajo la admi-
nistración del alcalde Koch. Antes de abandonar sus oficinas de
Manhattan situadas frente a la Gran Central Station, la Mobil Oil
Corporation gravó desde sus oficinas un video justificativo de su deci-
sión: "La breve cinta sin narrador revela una ciudad que ha perdido el
control de sus espacios públicos. Colillas de cigarrillos se descomponen
en charcos de orina fuera del terminal; periódicos se arremolinan desor-
denadamente en la calle; vendedores ilegales pregonan juguetes bara-
tos sobre cajas de cartón..." La respuesta fue la creación de los Busi-
ness Improvement District -BID-, organizaciones de interés público que
pueden ser privadas (pero coadministran tributos) o mixtas. Los "Distri-
tos de Mejoramiento" han perdurado con una trayectoria aparentemente
exitosa (Información de Jorge Nacer Rodríguez, Inter. of Manhattan
Institute of Policy Research, vía Internet).
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se ven sujetos posteriormente y en muchos casos a
los efectos del abandono y la criminalidad19.
3.7.3 Una tipología de Free-Riders
Sin embargo, estas dos disfunciones no son las úni-
cas a las cuales da lugar la actuación del sector públi-
co. La carencia de estándares apropiados para deter-
minar la localización y la magnitud de los espacios
que deben ser producidos así como las regulaciones
deficientes o inapropiadas para regular sus aprovecha-
mientos, influyen decisivamente en la aparición del
fenómeno de los free-riders que intentan lucrarse de
las externalidades positivas generadas por el sector
público. La competencia entre estos aprovechadores
ocasiona efectos encadenados, no sólo de utilización
ilegal, sino de sobre utilización, congestión, deterioro
y contaminación, aparte de un conflictivo ambiente
social en el propio espacio público. Esto último es el
resultado no sólo de la inconformidad de l@s
ciudadan@s con los free-riders sino del propio enfren-
tamiento entre estos últimos por apropiarse gratuita-
mente y por todos los medios posibles (legal o ilegal-
mente) de los beneficios derivados de su utilización.
Entre los numerosos grupos que compiten por esta
apropiación de las externalidades pueden mencionar-
se los siguientes:
Anunciantes y publicistas de propaganda visual.
Empresarios de rutas ilegales de transporte, con-
cesionarios de rutas legales y concesionarios del
S.I.T.M.
Usuarios de vías y andenes como plataformas de
descargue, zonas de reparación y de estaciona-
miento de vehículos.
Propietarios de inmuebles, que a partir del cambio
de uso de residencial a comercial o de servicios,
transforman antejardines en estacionamiento y/o
en "ampliación " del establecimiento de comercio.
Vendedores ambulantes y estacionarios de bie-
nes de consumo masivo.
Empresarios que crean redes de distribución ca-
llejera de bienes al detal.
Propietarios que incrementan los aprovechamien-
tos del espacio privado sin absorber contribución
de valorización ni participación en plusvalía, o los
que simplemente se limitan a un pago mínimo del
impuesto de industria y comercio.
Grandes superficies de ventas, de establecimien-
tos educativos o de abastecimiento de alimentos
sin plataformas de descargue o de descenso de
pasajeros, o sin servicios adecuados de estacio-
namiento.
Grupos mafiosos o criminales: distribuidores de
drogas, pandillas, redes de reducidores, redes de
distribución al detal de artículos de contrabando.
3.8 Aspectos básicos para la regulación de los
aprovechamientos del espacio público
En conjunto, las observaciones sobre las fallas del
mercado y del sector público sugieren que la solución
a los problemas derivados de las insuficiencias del pri-
mero y la inadecuada asignación de recursos del se-
gundo, requiere un enfoque complejo e integral, así
como un marco regulador capaz de evitar el conflicto
social implícito en la competencia silvestre por la apro-
piación de las ventajas externas. Aparentemente, el
análisis sugiere que los siguientes aspectos son
cruciales en la adopción de las políticas y las regula-
ciones:
Es prerrequisito de cualquier solución el compro-
miso solidario de todas las partes involucradas,
de colaborar incondicionalmente con la adminis-
tración y la fuerza pública para expulsar del espa-
cio público a todos los aprovechadores que se lo
apropian para actividades criminales.
Debe emprenderse la tarea de regular todo tipo de
aprovechamientos directos o indirectos del espa-
cio público de acuerdo con reglas que impongan
tarifas o contribuciones proporcionales a la mag-
nitud de los beneficios y que contemplen, entre
otros aspectos básicos, los siguientes:
Todo aprovechamiento adicional directamente lo-
calizado en el espacio público debe lograrse sin
efectos negativos sobre la satisfacción de las ne-
cesidades de consumo colectivo para las cuales
ha sido producido.
Todo aprovechamiento indirecto por parte de los
propietarios de inmuebles adyacentes debe ser re-
tribuido o compensado.
Toda utilización del espacio público para instalar
o aprovechar redes de distribución de bienes por
parte de productores o comercializadores priva-
dos debe ser regulada mediante concesiones y
tarifas.
Las operaciones encaminadas a generar, ampliar, trans-
formar o renovar los espacios públicos deben atender
a:
19 Las respuestas colectivas a estas fallas pueden, a su vez, agruparse
en dos grandes conjuntos: ciertos grupos sociales se excluyen volunta-
riamente de las áreas sobreutilizadas e inseguras; otros intentan excluir
de los espacios públicos subutilizados y abandonados al resto de l@s
ciudadan@s, privatizando su aprovechamiento (esta segunda alternati-
va es la que se tipifica en el caso de los cerramientos ilegales de las
vías, parques y zonas verdes).
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