¿La descentralización empereza? Efecto de las transferencias sobre los ingresos tributarios municipales en Colombia
| Autor | Ximena Cadena |
| Páginas | 67-108 |
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SEPTIEMBRE DE 2002
DESARROLLO Y SOCIEDAD
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¿La descentralización empereza?
Efecto de las transferencias sobre los ingresos
tributarios municipales en Colombia
Ximena Cadena *
Resumen
En este estudio se estima el efecto de las transferencias, como meca-
nismo transmisor de la descentralización, sobre los ingresos tributa-
rios municipales en Colombia. Se utiliza una metodología de
diferencias en diferencias, la cual permite tener en cuenta los cambios
en la tendencia de crecimiento de los ingresos, de acuerdo con las
características propias de cada municipio, antes y después de la des-
centralización. La estrategia empírica supera algunos problemas eco-
nométricos presentes en otros estudios. Se encuentra que el
comportamiento de los ingresos tributarios municipales mejoró simul-
táneamente con el aumento de las transferencias, especialmente para
el caso del impuesto predial. Este resultado rechaza la hipótesis de
que el aumento en las transferencias desestimula el esfuerzo tributa-
rio, fenómeno conocido como pereza fiscal. El esfuerzo fiscal es di-
ferencial de acuerdo con las características demográficas y
socioeconómicas de cada municipio.
Clasificación JEL: H71, H72.
Palabras clave: descentralización Colombia, tributación municipal,
esfuerzo-pereza fiscal.
* Artículo presentado como tesis de magíster en Economía de la Universidad de los Andes,
asesorada por Fabio Sánchez y presentada ante los jurados Roberto Steiner y Juan Gonzalo
Zapata. Este trabajo contó con el invaluable consejo y colaboración de Jairo Núñez, no
sólo en la provisión de la base de datos, sino también en las discusión metodológica y
estimación de los distintos modelos econométricos. Se agradecen también los comentarios
de Roberto Steiner y Alberto Carrasquilla y de los evaluadores de Desarrollo y Sociedad.
ISSN 1900-7760
(Edición Electrónica)
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Efecto de las transferencias sobre los ingresos
tributarios municipales en Colombia.
Ximena Cadena
Introducción
Con el paso de los años se ha profundizado el proceso de descentrali-
zación en Colombia, el cual se inició en 1968 con la creación de fon-
dos regionales para la financiación de los servicios de salud y educación
y con la transferencia a los municipios del 10% de los recaudos por
impuesto sobre las ventas. Hoy los gobiernos locales tienen muchas
más competencias en materia de servicios a la comunidad, para cum-
plirlas y cuentan con mayores recursos propios y transferidos del go-
bierno central.
Los incentivos asociados al diseño de las transferencias, tanto por sus
criterios de distribución como por sus restricciones sobre el gasto que
se puede financiar con ellas (condicionadas), pudieron haber genera-
do efectos perversos sobre el esfuerzo de las autoridades locales para
generar recursos propios a través del recaudo de impuestos, con
implicaciones sobre las finanzas públicas nacionales.
Por otro lado, el aumento creciente en las responsabilidades de gasto
en cabeza de las autoridades locales que se dio con el proceso de des-
centralización pudo incentivar mejores recaudos tributarios para cum-
plir con las competencias cedidas por el gobierno central. La
Constitución de 1991 le otorgó mayor autonomía a los alcaldes. Esta
mayor capacidad de decisión fortalece el compromiso de las autorida-
des locales con los electores y permite mejor información para los
últimos sobre la gestión de los primeros. Suponiendo que el alcalde
busca la reelección (aumentar su popularidad), compara los costos y
los beneficios de emprender obras públicas que satisfagan a los vo-
tantes y por tanto aumenten la probabilidad de apoyo político popular
en un futuro.
Los costos asociados a la satisfacción del votante se resumen en la
necesidad de aumentar los ingresos del gobierno local, de manera que
le permitan mejorar el nivel de gasto, y con él, las condiciones de vida
en la localidad. Por ejemplo, implementar una reforma tributaria pue-
de acarrearle al alcalde costos en popularidad. Los beneficios del gas-
to público local incluyen la satisfacción de las necesidades locales, lo
que puede representar reconocimiento y ascenso político para la auto-
ridad local. Si los beneficios son mayores que los costos, el alcalde,
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en el esquema descentralizado, se esforzará por aumentar sus recur-
sos propios (principalmente tributarios) de manera que pueda aumen-
tar el gasto en su municipio.
Con este trabajo se busca estimar el efecto de la descentralización y del
diseño de la distribución de las transferencias intergubernamentales so-
bre los ingresos tributarios propios de los municipios. En el gráfico 1 se
muestra la evolución de los ingresos municipales en términos reales,
entre 1984 y 2000: se observa una tendencia creciente en los ingresos
totales de los municipios acompañada por aumentos en las transferen-
cias, especialmente a partir de la implementación de la Constitución de
1991. La teoría sobre descentralización y transferencias sugiere que, en
un sistema como el colombiano, se pueden relajar las restricciones pre-
supuestales de los gobiernos locales, generándose una relación causal
negativa entre ingresos por transferencias e ingresos tributarios; esta
relación se conoce en la literatura como pereza fiscal. Por su parte, la
autonomía en las decisiones de política local y el aumento creciente en
las competencias municipales pudieron ejercer un impacto positivo so-
bre los ingresos tributarios municipales como complemento a los recur-
sos recibidos por transferencias (esfuerzo fiscal).
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Gráfico 1. Ingresos municipales 1984-2000.
Se utiliza esta forma empírica de definir el esfuerzo fiscal por la dificultad
para medir los recaudos potenciales a nivel local y compararlos con los
recaudos efectivos. Sin embargo, en la sección V se busca hacer una
aproximación empírica a este problema incluyendo la base del impuesto
predial. Así se corrobora que los resultados para la definición acá ex-
puesta no son diferentes de los que se encuentran al aproximarse a una
definición más conceptual de esfuerzo fiscal.
Los estudios empíricos sobre este tema no son concluyentes y las
metodologías utilizadas pueden presentar relaciones espúreas. En
este trabajo se utiliza una estrategia empírica de diferencias en di-
ferencias que permite eliminar dichos problemas. A través del aná-
lisis comparativo de las tendencias de crecimiento de las
transferencias y de los ingresos tributarios municipales, antes y des-
pués de la profundización de la descentralización, es posible esta-
blecer el impacto de un incremento en las transferencias sobre los
ingresos tributarios teniendo en cuenta las condiciones preexistentes
en cada municipio.
A pesar de que la normatividad vigente en materia de transferencias
del gobierno central a las entidades territoriales es diferente a la que
estableció los parámetros al respecto durante el período de análisis,
vale la pena estudiar los efectos del régimen anterior como evalua-
ción del proceso y como base comparativa para, cuando el tiempo de
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implementación lo permita, valorar la calidad de las reformas emprendidas
el año pasado (Acto Legislativo 001 y Ley 715).
Las consideraciones sobre el gasto municipal, la eficiencia en la asignación
del mismo y la autonomía de las autoridades locales para distribuirlo están
fuera del alcance de este trabajo. El análisis acá presentado gira en torno a
los ingresos municipales
Este trabajo consta de seis secciones, incluida la introducción. En la
primera se hace un resumen de la teoría sobre la descentralización y
el sistema de transferencias, y se plantean los efectos que se pueden
presentar en un esquema descentralizado. En la segunda sección se
reseña el marco institucional que define los ingresos municipales en
Colombia, en concreto los ingresos tributarios y las transferencias.
La tercera sección contiene la revisión de la literatura sobre pereza
fiscal, la cuarta incluye una descripción de los datos y analiza la me-
todología que se utilizará. En la quinta sección se presentan los re-
sultados sobre pereza fiscal para el total de los municipios, por tipos
de municipio y tipos de impuesto; también se hacen algunas prue-
bas de robustez de los resultados. En la sexta sección se presentan
las conclusiones.
I. Los efectos de la descentralización
A nivel teórico se han identificado algunos posibles efectos de la des-
centralización, y en particular de los sistemas de transferencias de
recursos del gobierno central hacia los gobiernos locales. Estos pue-
den servir como marco de referencia para evaluar el resultado del
proceso de descentralización de un país, particularmente el efecto de
las transferencias sobre la generación de ingresos tributarios en los
entes locales.
Las transferencias del gobierno central hacia las entidades territoriales
constituyen el mecanismo transmisor de la descentralización. Algunos de
los objetivos que se buscan con ellas, según Bird (2000), se pueden
resumir en i) cerrar la brecha fiscal intergubernamental, permitiendo que
los ingresos y los gastos de cada nivel de gobierno sean aproximada-
mente iguales; ii) igualar la capacidad de los gobiernos locales en la pro-
visión de servicios públicos; iii) incluir los efectos de las externalidades
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asociadas a la provisión de bienes públicos en las decisiones de los go-
biernos locales, a través del condicionamiento de las transferencias a gas-
tos en ciertos sectores que se quieren incentivar; y iv) cumplir con las
restricciones políticas (transferir recursos a localidades que no lo necesitan
o que son inviables), sin afectar demasiado las económicas (asignación
eficiente de recursos).
Para cumplir con los objetivos mencionados, el diseño de las transfe-
rencias puede hacerse con criterios de delegación o devolución. Con
el primero el gobierno central distribuye recursos a los gobiernos lo-
cales para que desarrollen ciertas funciones como “agentes” del cen-
tro; con el segundo la ejecución de las políticas se realiza con
autonomía local. Así mismo, a través de la discrecionalidad que se
les otorgue a los gobiernos locales para disponer de los recursos
transferidos, es posible, de acuerdo con el marco institucional de cada
país, alcanzar los objetivos propuestos. Las transferencias pueden
ser: i) no condicionadas, otorgando total discrecionalidad sobre el
gasto a la autoridad local, de forma que relajan su restricción presu-
puestal; ii) condicionadas, con las que los recursos se encuentran ata-
dos a fines concretos; en este caso se requiere el apoyo de los recursos
propios locales en el gasto, pues de lo contrario pueden ser utilizadas
para aliviar la carga tributaria; y iii) condicionadas equivalentes, a
través de las cuales se incentiva a los gobiernos locales a participar
con recursos propios en la financiación de los proyectos; el gobierno
central proporciona una ayuda equivalente al gasto que realiza el go-
bierno local (Lozano, 1998).
En cualquier caso, a través de las transferencias se recurre a los gobier-
nos locales por su mayor capacidad para proveer bienes y servicios pú-
blicos de acuerdo con las necesidades de su región. La cercanía entre
votantes y autoridades permite una mejor información sobre las necesi-
dades particulares de la población, y una mayor transparencia en los
procesos de toma de decisiones y asignación de recursos (Tiebout, 1956).
Además, dicha cercanía permite generar un esquema de tributación por
beneficios en el que la población tributa en función de sus demandas, lo
que aumenta la accountability y reduce la evasión.
La transferencia de recursos del nivel nacional al local también se justifi-
ca en el sentido de que el gobierno central tiene economías de escala y
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ventajas en el manejo y la administración del sistema tributario, pues
cuenta con el aparato institucional necesario (Stiglitz, 1998) y posee mayor
experiencia en el control de la evasión (Breton y Fraschini, 1992). Así
mismo, la existencia de bases gravables móviles restringe la capacidad de
los gobiernos locales para aumentar sus recaudos porque existe compe-
tencia entre ellos para la fijación de las tarifas.
Frente a las ventajas de la descentralización y de las transferencias de
recursos como su mecanismo de implementación, existen considera-
ciones de tipo fiscal que contrarrestan los beneficios reseñados ante-
riormente y que comprometen la viabilidad de los sistemas descentralizados.
Cuando las transferencias no promueven esfuerzo fiscal y eficiencia en la
asignación de recursos y provisión de bienes públicos, se pueden presen-
tar problemas de aumento crítico en el déficit fiscal (CEPAL, 1993). Las
transferencias generan problemas de riesgo moral pues relajan las restric-
ciones presupuestales de los gobiernos locales, permitiendo niveles de en-
deudamiento excesivo por el efecto de apalancamiento de los recursos
recibidos por transferencias y por la expectativa de que el gobierno central
cubrirá sus deudas en caso de que se vea comprometida su capacidad de
pago (Tanzi, 2000).
En definitiva, el proceso de descentralización debe basarse en un es-
quema en el que se logre la autosostenibilidad del desarrollo regional
y local, la cual no parece alcanzable sin que los recursos propios terri-
toriales crezcan en términos relativos dentro del total de los ingresos
tributarios del país. En esa medida, la descentralización es mucho más
que el crecimiento en las transferencias para conseguir objetivos de
redistribución; debe, entonces, estar acompañada de incentivos para
aumentar los ingresos tributarios locales, lo que permite mayor res-
ponsabilidad y eficiencia en la asignación del gasto público local
(Wiesner, 2002).
II. Los ingresos tributarios propios y las transferencias
en Colombia
En el proceso de descentralización se dio una desconcentración gradual
de funciones en materia de competencias del nivel central hacia los niveles
locales, la cual estuvo acompañada de un fortalecimiento de los recursos
para los gobiernos locales, tanto de los ingresos tributarios municipales
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como de los montos transferidos por el gobierno central. A continuación
se resume la normatividad en materia de recursos municipales, antes y
después de la Constitución de 1991.
A. Ingresos tributarios municipales
Durante la década de los ochenta se emprendieron medidas para for-
talecer los fiscos de las entidades territoriales, en particular a través de
la Ley 14 de 1983. Esta dictó reglas principalmente en materia de los
impuestos predial, de industria y comercio, y de circulación y tránsito
de vehículos.
En cuanto al impuesto predial se ordenó la actualización de los avalúos
y se les asignaron a las autoridades catastrales funciones de forma-
ción, actualización (para períodos de cinco años en todos los munici-
pios del país) y conservación de los catastros. Con respecto a la
base de los avalúos se les ofreció a los propietarios la posibilidad de
presentar ante la autoridad la estimación del avalúo y se desvinculó
de la fijación de las tarifas de servicios públicos. Para el reajuste
anual se estipuló un incremento con base en un índice de precios por
unidad de área para cada categoría de terrenos y construcciones. La
ley establece un rango entre el 4 y el 12 por mil para las tarifas del
impuesto predial que fijan los concejos municipales, teniendo en cuenta
la destinación económica de cada predio. Se mantuvo una alta con-
centración de funciones en el nivel nacional, a través del Instituto Geo-
gráfico Agustín Codazzi, IGAC. Este toma las decisiones con respecto
a la vigencia de los catastros, dicta normas técnicas para las labores
catastrales y ejerce labores de vigilancia y asesoría para las demás
entidades catastrales del país.
Para el impuesto de industria y comercio se estableció su aplicación
sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio
que se realicen directa o indirectamente en las jurisdicciones munici-
pales, ya sea que se cumplan de forma permanente u ocasional. El
impuesto se liquida sobre el promedio mensual de ingresos brutos del
año anterior. Para la tarifa que escogen los concejos municipales la
ley define rangos entre 2 y 7 por mil mensuales para las actividades
industriales, y entre 2 y 10 por mil mensuales para las actividades
comerciales y de servicios. Para los servicios financieros se estable-
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cen bases (definidas por la Superintendencia Bancaria) y tasas uni-
formes para todo el país. El impuesto de avisos y tableros se estable-
ce como complementario al de industria y comercio y se fija en el
15% de éste.
El impuesto de circulación y tránsito de los vehículos automotores particu-
lares se estableció como el 2 por mil anual de su valor comercial (definido
por el Instituto Nacional de Transporte, INTRA). Se establecieron las ta-
rifas del impuesto de timbre nacional sobre los vehículos, el cual se cede a
los departamentos.
El Decreto 1333 de 1986 expidió el Código de Régimen Municipal
que incluye consideraciones sobre otros impuestos municipales. Es-
tos impuestos son: impuesto de parques y arborización (se destina a
parques y vivienda), a los espectáculos públicos, a las ventas por el
sistema de clubes, a los casinos, al degüello de ganado menor, a las
apuestas y estampillas (pro electrificación rural). Se otorgó libertad a
los municipios para organizar el cobro y destinar los recursos de im-
puestos sobre: extracción de arena, cascajo y piedra; delineación ur-
bana; uso del subsuelo y excavaciones en las vías publicas.
Con la Ley 44 de 1990 se fusionaron algunos gravámenes en un
solo impuesto denominado “predial unificado”, el cual se aplica a
los avalúos catastrales o a los autoavalúos1ajustados anualmente
según un porcentaje del Índice de Precios al Consumidor (IPC) es-
tablecido por el Consejo de Política Económica y Social,
(CONPES), (entre el 70% y el 100%). Las tasas son escogidas
por el concejo municipal dentro del rango de 1 a 16 por mil, y se
establecen de manera diferencial y progresiva de acuerdo con los
estratos económicos, usos del suelo y nivel de actualización del ava-
lúo. Se favorecen la vivienda popular, la pequeña propiedad rural
destinada a la producción agropecuaria y se gravan fuertemente los
terrenos urbanizables no urbanizados. El 10% de los recaudos debe
destinarse a un fondo para la habilitación de la vivienda de estrato
bajo y de interés social.
1El último avaluó efectuado por las autoridades catastrales es el límite inferior para la base
gravable.
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Con la Ley 105 de 1993 se autorizó a los municipios y a los distritos,
para que establezcan una sobretasa máxima del 20% al precio del
combustible automotor, con destino exclusivo a un fondo de mante-
nimiento y construcción de vías públicas y a financiar la construcción
de proyectos de transporte masivo. La Ley 488 de 1998 permite a
los municipios adoptar la sobretasa al consumo de gasolina motor
extra y corriente, y establece la base del impuesto como el valor de
referencia de venta al público por galón que certifique mensualmente
el Ministerio de Minas y Energía, al que se aplicará una tarifa de 14 o
15% a discreción del municipio. La misma Ley crea el impuesto so-
bre la propiedad de vehículos, el cual reemplaza al impuesto de tim-
bre nacional sobre vehículos automotores, cuya base gravable es el
valor comercial del vehículo (determinado por el Ministerio de Trans-
porte); las tarifas varían entre 1,5 y 3,5%, de acuerdo con el tipo de
vehículo y su valor.
En el gráfico 2 se presenta la participación de los principales impues-
tos en los ingresos corrientes de los municipios para 1999, por catego-
ría; se destaca la participación mayoritaria del impuesto de industria y
comercio para los municipios de las categorías altas, y la del predial
para las bajas. En los municipios de categoría especial los principales
impuestos suman aproximadamente el 75% de los ingresos corrien-
tes, en los de categoría 6 sólo el 45%.
El gráfico 3 muestra la tendencia de los ingresos corrientes municipales
(tributarios y no tributarios) como porcentaje de los ingresos totales. La
relación ha disminuido con el tiempo: en 1984 los ingresos corrientes re-
presentaban el 73% de los ingresos totales de los municipios, mientras que
en 2000 fueron sólo el 40% de ellos.
B. Transferencias
Con el Decreto 1333 de 1986 que expidió el Código de Régimen
Municipal, se hicieron reformas sobre la participación de los munici-
pios en las rentas de IVA. Se estableció un régimen de transición
entre 1986 y 1992, partiendo del 25% hasta llegar a la cesión del
50%. Del monto total se destinan recursos para financiar la capacita-
ción y la asesoría técnica y administrativa de la administración públi-
ca, y para la actualización de los avalúos catastrales por parte del
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Gráfico 2. Participación de impuestos municipales en 1999 por
categorías.
Gráfico 3. Participación de los ingresos corrientes en los ingre-
sos totales.
0
5
10
15
20
25
30
35
40
Todos Especial 1 2 3 4 5 6
Predial ICA Sobretasa Gas
In
g
resos corrientes/ In
g
resos totales
35%
40%
45%
50%
55%
60%
65%
70%
75%
1984 1985 1 986 1987 1988 19 89 1990 1991 1992 1993 1 994 1995 1996 1997 1998 19 99 2000
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IGAC. La distribución se hace con criterios de población y esfuerzo
fiscal, favoreciendo a los municipios con menos de 100.000 habitan-
tes, aquellos que atienden directamente el pago de prestaciones so-
ciales y los que presentan tarifas efectivas de predial superiores a las
del promedio de los municipios con menos de 100.000 habitantes.
Se condiciona la destinación de recursos a la inversión en acueducto
y alcantarillado, vías, centros educativos y de salud, electrificación, y
deporte, entre otras. Se establece una retención sobre las transferen-
cias de la participación en el impuesto a las ventas, para la financia-
ción de los Fondos Educativos Regionales (FER). También se permiten
retenciones para atender el pago de las obligaciones vencidas de los
municipios con otras entidades públicas.
Con la Constitución de 1991 las transferencias a los municipios dejaron de
ser participaciones sobre el impuesto a las ventas para convertirse en par-
ticipaciones municipales en los ingresos corrientes de la nación (ICN). Con
ello se aumentan los recursos municipales y se profundiza el proceso de
descentralización.
La participación de los municipios en los ingresos corrientes de la
nación para la inversión en sectores sociales se asignó, a partir de
1994 y hasta el final del período de estudio, de acuerdo con la Ley 60
de 1993, según reglas estrictas de utilización de los recursos: educa-
ción, 30%; salud, 25%; agua potable y saneamiento básico, 20%; edu-
cación física, deporte, cultura y aprovechamiento del tiempo libre,
5%; libre inversión, 20%, la cual está condicionada a los sectores que
establece la ley: vivienda, subsidios a la población pobre para servi-
cios públicos, agricultura, apoyo social para grupos vulnerables, jus-
ticia, protección al ciudadano, prevención y atención de desastres,
desarrollo institucional, pago del servicio de deuda de inversión, cu-
brimiento del pasivo pensional de la entidad2, para planeación3 y otros
según documento CONPES o a petición de la Federación de Municipios.
Estos porcentajes exigían aplicación en 1999, estableciendo un período
de transición en el que se iba reduciendo gradualmente el porcentaje de los
2 Adicionado en la Ley 559 de 1999. Se realiza a través del Fondo Nacional de Pensiones de
las Entidades Territoriales.
3 Adicionado por documento CONPES y Ley 507 de 1999.
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recursos de libre destinación (50% en 1994, a 10% en 1998). El Acto
Legislativo 1 de 1995 crea un período de transición para el porcentaje de
libre destinación con la meta de llegar en el año 2000 al 0%, en el caso de
1994).
La distribución de los recursos entre los municipios se hizo con base en
criterios de población, pobreza y eficiencia administrativa. La participa-
ción de los municipios se constituyó en un porcentaje creciente de los in-
gresos corrientes de la nación (tributarios y no tributarios, excluyendo los
recursos del Fondo Nacional de Regalías y los definidos como exclusivos
de la nación), que en 1994 fue de 15% y que se incrementó cada año en
1% hasta llegar al 22% en 2001.
El 5% de los recursos se repartió entre los municipios con una
población menor a 50.000 habitantes, y el 1,5% se distribuyó en-
tre los municipios que limitan con la ribera del Río Grande de la
Magdalena.
El 93,5% restante se repartió entre los municipios así: un 40% en
relación directa con el número de habitantes con necesidades bási-
cas insatisfechas; un 20% en proporción al grado de pobreza en
cada municipio relativo al nivel de pobreza promedio nacional; un
22% de acuerdo con la participación de la población del municipio
dentro de la población total del país; un 6% en proporción directa a
la eficiencia fiscal de la administración local, medida como la varia-
ción positiva entre dos vigencias fiscales de la tributación per cápita
ponderada, proporcional al índice relativo de NBI; un 6% por efi-
ciencia administrativa como un premio al menor costo administrati-
vo per cápita por la cobertura de los servicios públicos domiciliarios;
y un 6% de acuerdo con el progreso demostrado en calidad de vida
de la población, medido como la variación estandarizada de NBI.
Entre 1994 y 1998 cada municipio recibió una participación anual
básica igual a la cantidad percibida en 1992 por concepto de las
participaciones en el impuesto al valor agregado, IVA.
4 Las categorías se refieren a la categorización de los municipios de acuerdo con su tamaño
e ingresos.
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El Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) es el encargado
de determinar los montos totales correspondientes a las transferencias
y participaciones a las que se refiere la Constitución. El Departamento
Nacional de Planeación (DNP), a través de la Unidad de Desarrollo
Territorial, aplica las formulas para la distribución entre entidades terri-
toriales, participa en los procedimientos de preparación y programa-
ción presupuestal de los recursos, y desarrolla actividades de
seguimiento y evaluación de las destinaciones. Los Ministerios de Sa-
lud y Educación, el DNP y el Departamento Administrativo Nacional
de Estadística, DANE, están a cargo de la organización y puesta en
funcionamiento de un sistema de información, alimentado por las enti-
dades territoriales, que sirva como soporte técnico para la aplicación
de las normas. La Dirección de Apoyo Fiscal del MHCP impulsa un
mejor manejo presupuestal a través de propuestas para fiscalización y
control de los tributos, entre otras.
Además de las participaciones en los ICN, los municipios cuentan
con los recursos del Sistema Nacional de Cofinanciación (Decreto
2132 de 1992), para proyectos de inversión con recursos propios del
municipio como contrapartida. Las inversiones se realizan con las di-
rectrices y la asistencia técnica de las entidades nacionales competen-
tes (ministerios), según sea el uso de los recursos, ya sea a través del
Fondo de Cofinanciación para la Inversión Social, FIS, el Fondo de
Cofinanciación para la Inversión Rural, DRI, o el Fondo de
Cofinanciación para la Infraestructura Vial y Urbana.
El Fondo Nacional de Regalías también se constituye en fuente de re-
cursos para los municipios. Éste se compone de los ingresos prove-
nientes de las regalías no asignadas a los departamentos y municipios
que desarrollan actividades de producción y transporte asociadas a la
explotación de recursos naturales. Los recursos se destinan a la finan-
ciación o cofinanciación de proyectos regionales de inversión y se dis-
tribuyen en forma equitativa entre los Consejos Regionales de
Planificación, Corpes o las entidades que los sustituyan, teniendo en
cuenta la densidad poblacional, las necesidades básicas insatisfechas
de la población y otros indicadores de pobreza. Existen porcentajes
mínimos establecidos para el uso de los recursos en cada sector y en
áreas específicas (promoción de la minería, investigación, fomento, sa-
neamiento ambiental, entre otras).
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La forma como se venían transfiriendo los recursos a las entidades territo-
riales se constituyó en una fuente de desequilibrio de las finanzas públicas
nacionales y en un limitante para la promoción del desarrollo regional. El
carácter procíclico de las transferencias generó inestabilidad, lo cual difi-
cultó la asignación de recursos y el cumplimento de las obligaciones de las
entidades territoriales, tanto en materia financiera como en la prestación de
servicios.
Con el Acto Legislativo 01 de 2001 se buscó darle estabilidad a los
recursos de inversión social de las entidades territoriales. Se tomó
como base el monto transferido a los departamentos y a los munici-
pios en el año 2001: situado Fiscal, participación de los municipios en
los ICN y transferencias complementarias para educación (FEC), y se
estableció un crecimiento anual de inflación causada más 2% entre
2002 y 2005, y de inflación causada más 2,5% entre 2006 y 2008. A
partir de 2008, se incrementarán anualmente en un porcentaje igual al
promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ICN duran-
te los cuatro años anteriores. El monto de recursos así calculado cons-
tituye la “bolsa” del Sistema General de Participaciones, de la que se
transferirán los recursos a las entidades territoriales de acuerdo con la
Algunas de las deficiencias que presentaba la Ley 60 se identificaron
y se corrigieron en la Ley 715 de diciembre de 2001. Con estas modi-
ficaciones se espera hacer del sistema de transferencias un medio efec-
tivo para la descentralización, basado en principios de autonomía y
participación ciudadana. Se espera distribuir los recursos para inver-
sión social con criterios de equidad y eficiencia, garantizar el acceso
de la población necesitada, promover el desarrollo local, respetar la
autonomía territorial y profundizar la descentralización.
De los recursos totales del Sistema General de Participaciones se
descuenta un 4% para distribuir entre resguardos indígenas, munici-
pios en la ribera del río Magdalena, para los programas de alimenta-
ción escolar en distritos y municipios, y para el Fondo Nacional de
Pensiones de las Entidades Territoriales (Fonpet). Del 96% restante de
los recursos se asigna un 58,5% a educación, un 24,5% a salud y un
17% a propósitos generales (agua potable y saneamiento básico, princi-
palmente).
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tributarios municipales en Colombia.
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La distribución entre distritos y municipios5 de los recursos asignados
para educación se hace con base en la población atendida y por aten-
der en condiciones de eficiencia (de acuerdo con niveles y zonas); los
recursos restantes se reparten buscado la equidad (de acuerdo con los
niveles de pobreza de la entidad). Los recursos asignados a la salud se
distribuyen con base en la población por atender, 40%, y con criterios
de equidad, 50%, y de eficiencia administrativa, 10% (por cumplimiento
de metas).
Para los recursos de propósito general, los municipios de catego-
rías 4, 5, y 6 podrán destinar libremente (en inversión o funciona-
miento) el 28% de los recursos. El 72% restante, sumado al 100%
de los recursos de la participación, de los municipios de categoría
especial, 1, 2, y 3, deben destinarse al desarrollo y ejecución de las
competencias. El 41% de estos se debe destinar al sector de agua
potable y saneamiento básico (infraestructura y subsidios a la de-
manda), 7% para deporte y recreación y 3% para cultura. Los cri-
terios para la distribución de estos recursos son: NBI, 40%;
proporción de población urbana y rural sobre el total de la pobla-
ción nacional urbana y rural, 40%; eficiencia fiscal (crecimiento pro-
medio de los ingresos tributarios per cápita de las tres últimas
vigencias fiscales), 10%; eficiencia administrativa (incentivo a au-
mentar o conservar la relación inversión-ingresos corrientes de li-
bre destinación por persona), 10%.
En el gráfico 4 se presenta la evolución de las transferencias como
porcentaje de los ingresos totales de los municipios. Se observa
que esta relación fue creciente hasta 1992, año en que se estabilizó
relativamente. Combinando el análisis con lo observado en el gráfi-
co anterior, el comportamiento de los ingresos corrientes y de las
transferencias como porcentaje de los ingresos totales responde a
un aumento significativo en los ingresos de capital de los municipios
a partir de 1993.
5 Para los municipios no certificados los recursos los maneja el departamento. Son munici-
pios certificados, aquellos cuya población es superior a 100.000 habitantes, o los que con
menos población cumplan los requisitos que señala el reglamento en materia de capacidad
técnica, administrativa y financiera.
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SEPTIEMBRE DE 2002
DESARROLLO Y SOCIEDAD
&!
III. Pereza fiscal: revisión de la literatura
La literatura empírica en Colombia se ha aproximado al tema de la pereza
fiscal mediante diferentes metodologías6 y ha tratado de establecer la rela-
ción entre los recursos transferidos hacia los gobiernos locales y la genera-
ción de ingresos tributarios. A continuación se resumen las principales
estrategias usadas y los resultados obtenidos.
Sánchez, Gutiérrez y Parra (1994) realizan un panel en el que estiman
el efecto de las transferencias sobre los ingresos tributarios para todos
los municipios y para los municipios capitales: el efecto es positivo para
los primeros y negativo para los segundos, pero no son significativos.
La hipótesis de pereza fiscal no tiene un soporte empírico para el pe-
ríodo (1980-1991). Realizan un modelo con ecuaciones simultáneas,
inspirado en una función de pérdida cuadrática para las autoridades
locales, para quienes aumenta su utilidad con el gasto y disminuye con
la carga tributaria y con las desviaciones de los niveles de gasto e in-
gresos planeados. Concluyen que no existe una relación muy clara en-
6 En la sección IV, apartado B, se presentan algunas deficiencias metodológicas de los estu-
dios reseñados.
Gráfico 4. Participación de las transferencias en los ingresos
municipales.
&"
¿La desecentralización empereza?
Efecto de las transferencias sobre los ingresos
tributarios municipales en Colombia.
Ximena Cadena
tre ingresos tributarios y transferencias para los entes territoriales, es
decir, no se prueba pereza fiscal.
Junguito, Melo y Misas (1995) analizan el período 1980-1991. A tra-
vés de un modelo de función de transferencia y ruido establecen que
las mayores transferencias a las regiones tienden a aumentar el déficit
del gobierno central. Utilizan un panel de datos para estimar un modelo
(GLS), que permite establecer las diferencias entre regiones y al inte-
rior de ellas a través del tiempo (intercepto que captura diferencias
entre los grupos). Establecen que el aumento en las transferencias no
estuvo vinculado con un deterioro significativo del esfuerzo fiscal, a
pesar de que la relación encontrada fue negativa, y concluyen que se
contradice la percepción de que las transferencias tuvieron efecto de
pereza fiscal.
Correa y Steiner (1995) utilizan un panel (1980-1991) para ver el efecto
de las transferencias del nivel central sobre el esfuerzo de las regiones
para generar sus recursos propios, a través de estimaciones con el
método de GLS. Encuentran que para el caso de los municipios la
evidencia no es concluyente, pero definitivamente el efecto no es po-
sitivo y concluyen que las transferencias generaron pereza fiscal y
que fueron inefectivos los requerimientos de esfuerzo fiscal para asig-
nar transferencias.
Jiménez (1996) realiza un análisis para el período 1980-1995, y establece
que la medición del esfuerzo fiscal es muy difícil, pues se deben tener en
cuenta factores estructurales como la actividad económica, la posición
geográfica, la población, la cultura, etcétera. Con estas consideraciones
propone utilizar el indicador de Newlyn, el cual permite evaluar los cam-
bios discrecionales de política al comparar los ritmos de crecimiento de los
recaudos en cada una de las unidades en observación. Se encuentra evi-
dencia de un deterioro en la capacidad de recaudo para la primera década
de los ochenta, con una leve recuperación de ahí en adelante aunque con
algunas excepciones. Además, hace una estimación tipo panel en la que se
establece una relación causal negativa de las transferencias hacia los ingre-
sos tributarios para las categorías 3 y 5. Al evaluar la capacidad fiscal de
los entes territoriales encuentra que parece no haber una señal clara sobre
el comportamiento de la gestión y política económica para alcanzar los
niveles potenciales de recaudo.
#
SEPTIEMBRE DE 2002
DESARROLLO Y SOCIEDAD
Sánchez, Olivera y Cortés (1997) desarrollan un análisis comparativo
entre los períodos 1980-1991 y 1992-1994, basados en el modelo
anterior (Sánchez et al, 1994). Encuentran que el efecto de las trans-
ferencias sobre el esfuerzo fiscal es pequeño y en promedio ha dismi-
nuido, y que los recursos transferidos han generado aumentos en los
gastos corrientes con efectos negativos sobre el ahorro global de la
economía.
Zapata, Acosta y González (2001) observan el crecimiento prome-
dio anual de los ingresos tributarios propios municipales per-capita
entre 1988-1994 y 1995-1999, y calculan el crecimiento como el
cambio en el valor promedio anual en esos dos períodos. Aducen
que existe un notable aumento después de 1995 y, por lo tanto, no
hay pereza fiscal.
Otros estudios han evaluado el impacto de la descentralización en
América Latina. Wiesner (2002) establece que aunque los ingresos
tributarios territoriales han crecido en Brasil y Colombia, no es claro
que hayan mantenido su peso relativo dentro del total de ingresos tri-
butarios. Las transferencias intergubernamentales están creciendo
como porcentaje del producto interno bruto (PIB) y la participación
territorial en el gasto se duplicó como porcentaje del PIB liderado por
el sector municipal; la contrapartida se dio mediante transferencias
(no ingresos tributarios). Aghon (1997) afirma que Colombia debe
darle una mayor importancia al esfuerzo fiscal para el diseño de las
transferencias.
IV. Estrategia empírica
El anterior resumen de la literatura muestra que los resultados sobre
la existencia de pereza fiscal no son concluyentes. Para verificar la
hipótesis de pereza fiscal en Colombia se utilizará la metodología
de diferencias en diferencias. Este análisis es novedoso y permite
aislar algunos problemas que se pudieron presentar en los trabajos
reseñados.
&$
¿La desecentralización empereza?
Efecto de las transferencias sobre los ingresos
tributarios municipales en Colombia.
Ximena Cadena
A. Los datos
La base de datos se construyó a partir de la información de ingresos muni-
cipales de la Contraloría General de la República, CGR, (1984-2000), el
Banco de la República, BR, (1984-1995), y el Departamento Nacional de
Planeación, DNP, (1993-2000). Se utilizaron estas tres fuentes de infor-
mación con el fin de lograr una muestra lo más cercana posible a la pobla-
ción de los municipios en el país. Tomando como base la información de la
CGR, se tiene una muestra de 203 municipios con información completa
para todos los años. A través de las tasas de crecimiento que presentaron
los ingresos en cada municipio, se utilizaron las otras dos para llenar los
vacíos para los municipios en los que sólo faltaba la información de un año.
El resultado de esta operación arroja un total de 802 municipios con infor-
mación para todos los años, aproximadamente el 75% del total.
Esta muestra es representativa con respecto a las regiones del país, el
tamaño del municipio (número de habitantes), las categorías (deter-
destinación), el nivel socioeconómico Índice de Calidad de Vida (ICV),
las condiciones de ruralidad, etcétera.
En el gráfico 5 se presenta la evolución de los ingresos corrientes
(tributarios y no tributarios) como proporción de los ingresos totales
de los municipios, divididos por categorías. Se observa que las cate-
gorías más altas participan con ingresos propios en un alto porcentaje
de sus ingresos totales; la relación ha disminuido con el tiempo para
todos los municipios.
Sin embargo, no todos los ingresos corrientes se comportan de la
misma manera. En particular, los principales impuestos (predial, e
industria y comercio) tienen un comportamiento diferencial por tipo
de municipio. En el gráfico 6 se muestra que en los municipios más
ricos en términos del Índice de Calidad de Vida (ICV), el ICA tiene
una participación del orden del 40% sobre los ingresos corrientes
durante todo el período de análisis. Además, a medida que disminu-
ye el ICV el impuesto de industria y comercio pierde importancia
dentro de los ingresos corrientes. Los municipios pequeños, con me-
nos de 10.000 habitantes, tienen una participación mayor del im-
puesto predial sobre ingresos corrientes, cercana al 30%, mientras que
#
SEPTIEMBRE DE 2002
DESARROLLO Y SOCIEDAD
&%
los municipios más grandes tienen una menor participación del predial
sobre ellos.
Gráfi co 6. Industria y Comercio y Predial, por tipo de munici-
pio.
Gráfico 5. Participación de los ingresos corrientes, diferencial
por categorías.
Imp uesto p redial/ In
g
resos corrientes
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
pob. 1
pob. 2
pob. 3
pob. 4
Indu stria
y
com ercio/ In
g
resos corrien tes
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
ICV 1
ICV 2
ICV 3
ICV 4
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1991
1990
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
2000
1999
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1991
1990
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
2000
1999
&&
¿La desecentralización empereza?
Efecto de las transferencias sobre los ingresos
tributarios municipales en Colombia.
Ximena Cadena
La dependencia de las transferencias para el financiamiento también difiere
para los tipos de municipio. En el gráfico 7 se presenta la participación de
las transferencias en los ingresos totales, según el porcentaje de personas
que habitan fuera de la cabecera municipal. En los municipios más urbanos
la dependencia es de cerca del 30%, mientras que en los más rurales es de
80%, aproximadamente.
Gráfico 7 . Dependencia de las transferencias, diferencial por
ruralidad.
B. Metodología7
En el gráfico 8 se presenta la evolución de los ingresos municipales
entre 1984 y 2000. A pesar de la independencia en la definición de
cada uno de estos ingresos, señalada en la sección II, se observa una
alta correlación entre ellos (ρ=0,988). Esto sugiere que el uso de me-
todologías tradicionales puede incluir relaciones espúreas entre las
variables. Para evitarlas, se utiliza un análisis contrafactual a través
de modelos de “diferencias en diferencias”.
Se quiere estimar cuál fue el efecto de la descentralización sobre los
ingresos municipales. En particular el efecto sobre los ingresos tribu-
tarios locales del aumento en las transferencias del gobierno central
7 El análisis metodológico sigue a Borjas et al. (1997).
Transferencias/ In
g
resos totales
15%
25%
35%
45%
55%
65%
75%
85%
1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
rur. 1
rur. 2
rur. 3
rur. 4
#
SEPTIEMBRE DE 2002
DESARROLLO Y SOCIEDAD
&'
que se dio con la profundización de la descentralización a partir de la Cons-
titución de 1991. Para hacer la estimación se utiliza la evolución de los
ingresos municipales en el período anterior a 1992, denominado
predescentralización, como contrafactual (pretreatment), y se compara
con la observada en el período postdescentralización (treatment). Se uti-
liza este año como punto de corte pues, como se explicó anteriormente,
a partir de ese momento entró en vigencia el diseño de las transferencias
como porcentaje de los ingresos corrientes de la nación, lo cual profun-
dizó la descentralización. A partir de 1992 las transferencias empezaron
a crecer más rápidamente de lo que venían creciendo hasta esa fecha. Al
contrastar los cambios en el comportamiento de los ingresos tributarios
antes y después de 1992 se pueden establecer los efectos de las transfe-
rencias sobre las decisiones de política tributaria o sobre el esfuerzo para
recaudar por parte de las autoridades locales.
De esa manera se evita la inclusión de relaciones espúreas. Estas se pue-
den presentar por correlación de corte transversal, pues cada municipio
tiene sus propios determinantes de los ingresos tributarios que son inde-
pendientes de las transferencias (según sea su actividad económica, ta-
maño, condiciones socioeconómicas, etcétera.) y la participación
diferencial de cada uno de ellos sobre el total puede sesgar los resulta-
Gráfico 8. Alta correlación entre ingresos municipales.
In
g
resos municipiales
0
500,000
1’000,000
1’500,000
2’000,000
2’500,000
3’000,000
3’500,000
4’000,000
1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Tributarios Transferencias
coeficiente de
correlación=0,9926
'
¿La desecentralización empereza?
Efecto de las transferencias sobre los ingresos
tributarios municipales en Colombia.
Ximena Cadena
dos. Por ejemplo, Bogotá representa un alto porcentaje (43%) de los
ingresos tributarios municipales totales y tiene características como la
independencia catastral y la actividad económica que inciden favorable-
mente sobre sus recaudos. Éstas, al ser independientes de las transfe-
rencias del gobierno central, podrían llevar a afirmar que los recursos
transferidos tuvieron efectos positivos sobre los ingresos tributarios mu-
nicipales, cuando lo que habría podido ocurrir es que por factores inde-
pendientes a ellas, algunos municipios (con alta participación en las finanzas
municipales) presentaron un buen desempeño.
El problema de la correlación también se puede presentar de forma
longitudinal, ya que los ingresos tributarios municipales pueden variar
con el tiempo, mientras que por el diseño mismo de las transferencias,
éstas crecen continuamente. Así, cuando los ingresos tributarios pre-
senten crecimiento, se estimará una relación positiva con las transferen-
cias; y cuando presenten caídas, se estimarán relaciones negativas. Esto
genera resultados inestables y poco robustos.
Para estudiar las tendencias pre y post descentralización, teniendo
en cuenta que cada municipio tendría tasas diferentes de crecimien-
to de sus ingresos tributarios propios si no hubiera ocurrido una des-
centralización, se utiliza una comparación de diferencias en diferencias
sobre cómo crecieron los ingresos de un municipio dado, antes y después
de la descentralización.
La mayoría de los estudios rigurosos practicados hasta el momento
para el caso colombiano (reseñados en la sección anterior) han obser-
vado el comportamiento de las variables en niveles que, como se ex-
plicó antes, pueden incluir relaciones espúreas. En general, utilizan
estimaciones tipo panel de la ecuación (1).
Yit = Xitβ + εit (1)
Donde Y es una medida de ingresos tributarios propios y X, de trans-
ferencias.
Lo verdaderamente relevante es el comportamiento en las tendencias
de crecimiento. Quienes han tenido en cuenta los cambios (Zapata et
al, 2001), dejan de lado el análisis de las tendencias diferenciales de
#
SEPTIEMBRE DE 2002
DESARROLLO Y SOCIEDAD
'
crecimiento que traían los recursos propios de cada municipio antes
del tratamiento (descentralización). En general, el análisis es puramen-
te gráfico.
Para ver el efecto de los cambios en los ingresos por transferencias sobre los
cambios en el comportamiento de los ingresos tributarios se define:
t) /(t'
(Totales)
TriTri
)t'ÄTri(t,
jt
jtjt' −
−
=(2)
t) /(t'
(Totales)
TraTra
)t'ÄTra(t,
jt
jtjt' −
−
=(3)
Donde Tri son los ingresos tributarios del municipio, Tra las transfe-
rencias del gobierno central y Totales los ingresos totales del munici-
pio descontando los ingresos de capital, t=1992 y t’=2000. Así, (2) y
(3) representan respectivamente el crecimiento en los ingresos tribu-
tarios y en las transferencias, como proporción de los ingresos totales
iniciales.
La estimación de un modelo que relaciona los cambios de las varia-
bles en cuestión (primeras diferencias) se representa así:
∆
Trib(t, t')j = a+b
∆
Tra (t, t')j + ej(4)
La ecuación (4) relaciona el crecimiento anual de los ingresos tributa-
rios de un municipio con el crecimiento anual de las transferencias para
el mismo municipio, ambos relativos a sus ingresos en el momento t. El
coeficiente b mide el impacto de un peso transferido entre t y t’ sobre
el cambio en los ingresos tributarios del municipio durante ese período.
Esta relación asume implícitamente que los municipios habrían tenido la
misma tasa de crecimiento de los ingresos tributarios propios, en au-
sencia de descentralización.
Sin embargo, no es suficiente hacer el análisis en términos de las tasas
de crecimiento. Si cada municipio tenía su propia senda de crecimiento
de ingresos tributarios antes de la descentralización y se hubiera man-
tenido igual de no haber ocurrido la descentralización, la regresión uti-
'
¿La desecentralización empereza?
Efecto de las transferencias sobre los ingresos
tributarios municipales en Colombia.
Ximena Cadena
lizando la ecuación (4) lleva a una inferencia errada sobre los efectos
de la descentralización. Para aislar el efecto de la descentralización se
necesita un modelo de diferencias en diferencias que compare la forma
como crecieron los ingresos tributarios de los municipios antes y des-
pués de la descentralización, teniendo en cuenta las características de
cada uno de ellos. Para esto, el período de análisis incluye la evolución
de los ingresos tributarios predescentralización (pre-treatment) y el
ajuste postdescentralización (treatment).
Se contrastan tasas de crecimiento de los ingresos tributarios antes
y después de la descentralización, pues esta comparación puede
proveer una posible respuesta a la pregunta: ¿Qué le hubiera pasa-
do a los ingresos tributarios de los municipios, si las transferencias
hubieran permanecido en los niveles predescentralización? Es de-
cir, ¿cómo es la senda de crecimiento que se hubiera observado, si
no se hubiera dado la descentralización? Para responder esta pre-
gunta se definen (t1, t'1) como el período pre–treatment (1984-
1992), y (t2, t'2) como el período treatment (1992-2000), y se estima
la ecuación (5).
∆Trib(t2, t'2)j – ∆ Trib(t1, t'1)j =α+β[∆Tra(t2, t'2)j – ∆ Tra(t1, t'1)j]+vj(5)
El coeficiente β mide el impacto de un incremento en las transferen-
cias sobre los ingresos tributarios, teniendo en cuenta las condiciones
preexistentes en el municipio. Se puede decir que el modelo, hacien-
do la analogía con un panel, establece una estructura particular al efecto
fijo de cada municipio: las tendencias de crecimiento que traía antes
del “tratamiento” (descentralización).
La figura 1 ilustra las interpretaciones de los posibles resultados de β:
un coeficiente menor a cero confirma la hipótesis de pereza fiscal,
igual a cero significa que los cambios en las transferencias no tuvie-
ron ningún efecto sobre la tendencia de crecimiento de los ingresos
tributarios municipales, mayor a cero evidencia algún esfuerzo fis-
cal, e igual a uno representa la situación ideal en la que el aumento en
las transferencias generó un cambio equivalente en la tendencia de
crecimiento de los ingresos tributarios.
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SEPTIEMBRE DE 2002
DESARROLLO Y SOCIEDAD
'!
V. Resultados econométricos
En esta sección se presentan los resultados obtenidos para los diferentes
impuestos municipales, para la totalidad de los municipios y discriminando
por tipo de municipio, según categoría, población, ICV, ruralidad y región
geográfica. Como ya se presentó en la sección IV A, la estructura impositiva
y de financiación difiere entre los municipios, por lo cual resulta interesante
hacer el análisis teniendo en cuenta algunas características que pueden ge-
nerar resultados diferentes a los obtenidos para el total de los municipios.
También se presentan varias extensiones al modelo.
A. Primeras diferencias vs. diferencias en diferencias
A continuación se presentan los principales resultados para diferen-
tes modelos de estimación de las ecuaciones (4) y (5), para encon-
trar el efecto de incluir el periodo contrafactual en el análisis. La tabla
1 muestra que el efecto de los cambios en las transferencias sobre los
ingresos tributarios de los municipios fue de 0,018 entre 1992 y 2000.
Al incluir el período contrafactual que contiene la información de la
tendencia que traían los ingresos municipales antes de la profundiza-
ción de la descentralización, el coeficiente aumenta a 0,066 significa-
tivo al 99% de confianza. Este resultado permite afirmar que a nivel
nacional, los municipios no sufrieron de pereza fiscal, en el sentido de
que las transferencias no afectaron negativamente el recaudo por im-
puestos.
Transferencias
In
g
resos tributarios
Ideal
= 1
β
Sin efecto
= 0
β
Pereza
<
Β 0
β 0
>
Figura 1. Efecto de transferencias sobre los ingresos tributarios.
'"
¿La desecentralización empereza?
Efecto de las transferencias sobre los ingresos
tributarios municipales en Colombia.
Ximena Cadena
Tabla 1. Primeras diferencias vs. diferencias
en diferencias.
En la misma tabla se presenta la estimación para una muestra más pe-
queña8. En el modelo en primeras diferencias se observa que los cam-
bios en las transferencias tuvieron efectos negativos sobre el recaudo
tributario. Al incluir el período contrafactual, el coeficiente de pereza
fiscal se vuelve positivo (esfuerzo) y es similar al 0,06 obtenido para la
muestra completa.
La comparación de las metodologías para explicar el efecto de los
cambios en las transferencias sobre los cambios en los ingresos
tributarios municipales muestra que el método de primeras dife-
rencias es muy sensible a cambios en la muestra (inclusión de
municipios y ampliación del período), lo cual se observa al com-
parar la primera y la tercera columna de la tabla 1. Al tener en
cuenta el período contrafactual (pre-treatment) los resultados son
estables (coeficiente 0,06).
B. Ingresos tributarios municipales por tipo de impuesto
Como se ha visto, el tipo de impuesto difiere en importancia para los
municipios, según sus características demográficas y socioeconómicas.
Así mismo, algunos impuestos tienen particularidades que determinan
la capacidad de los gobiernos locales para aumentar el recaudo. Se pro-
cedió a avanzar en el análisis de esfuerzo fiscal por tipo de impuesto.
En el gráfico 9 se presentan los resultados obtenidos (β) para el caso de
los impuestos directos, en particular del impuesto predial, y de los im-
Primeras
diferencias
Diferencias en
diferencias
Primeras
diferencias
Diferencias en
diferencias
t=1992
t'=2000
t1=1984 t1'=1992
t2=1992 t2'=2000
t=1992
t'=1998
t1=1984 t1'=1992
t2=1992 t2'=1998
Transferencias 0,017983 ** 0,066225 *** -0,013631 *** 0,059579 ***
Constante 0,026027 *** 0,008016 ** * 0,014094 *** -0,011648 ***
8 Se trata de una muestra con 687 municipios que abarca hasta 1998. Incluye los municipios
con información sobre sus avalúos catastrales. Esta muestra se utilizará más adelante cuan-
do se presenten algunas extensiones al modelo.
#
SEPTIEMBRE DE 2002
DESARROLLO Y SOCIEDAD
'#
puestos indirectos, especialmente el impuesto de industria y comercio. Como
se observó en el gráfico 2, estos impuestos representan un alto porcentaje
de los ingresos corrientes municipales.
Gráfico 9. Esfuerzo fiscal por tipo de impuesto.
El gráfico muestra que el efecto positivo de las transferencias sobre el
recaudo municipal estuvo liderado por el esfuerzo ejercido en los im-
puestos directos, concretamente por el impuesto predial. Del 0,066
del efecto del cambio en la tendencia de las transferencias sobre el
cambio en la tendencia de los ingresos tributarios, 0,038 se dio en el
impuesto predial y 0,028 en los impuestos indirectos, liderado por
0,017 en industria y comercio.
C. Ingresos tributarios municipales por tipo de impuesto y
por tipo de municipio
Del análisis gráfico de la sección IV.A se puede suponer que el efecto
de las transferencias sobre los ingresos tributarios difiere entre tipos de
impuesto y de municipio. A continuación se presenta el análisis formal
de diferencias en diferencias para los ingresos tributarios, discriminan-
do por tipos de municipio según su población, índice de calidad de vida,
ruralidad, categoría y región geográfica donde se encuentra.
Esfuerzo fiscal por tipo de impuesto
0
0,01
0,02
0,03
0,04
0,05
0,06
0,07
Tributarios Directos Predial Indirectos Industria
y
comercio
'$
¿La desecentralización empereza?
Efecto de las transferencias sobre los ingresos
tributarios municipales en Colombia.
Ximena Cadena
En el gráfico 10 se presentan los resultados por tamaño de municipio se-
gún su población, para la totalidad de ingresos tributarios y discriminando
por impuesto predial y de industria y comercio. Se destaca el mayor es-
fuerzo ejercido en el recaudo de impuesto predial para todos los munici-
pios. El menor esfuerzo se presenta en los municipios con una población
entre 20.000 y 50.000 habitantes, especialmente en el impuesto de indus-
tria y comercio, que fue independiente de la tendencia de crecimiento de
las transferencias para estos municipios (no hubo esfuerzo). El patrón de
comportamiento para la totalidad de ingresos tributarios sigue el mismo
patrón del impuesto predial: los más pequeños y los más grandes se esfor-
zaron más que los medianos.
Gráfico 10. Esfuerzo fiscal por población.
Esfuerzo sobre in
g
resos
tributarios por población
0,02
0,03
0,04
0,05
0,06
0,07
0,08
0,09
0,10
0,11
Esfuerzo sobre ICA por
población
0,010
0,012
0,014
0,016
0,018
0,020
0,022
0,024
Esfuerzo sobre predial
por población
0,020
0,025
0,030
0,035
0,040
0,045
0,050
0,055
0,060
Total <10.000 10.000-20.000 20.000-50.000 >50.000
#
SEPTIEMBRE DE 2002
DESARROLLO Y SOCIEDAD
'%
El Índice de Calidad de Vida puede estar afectado por el nivel de actividad
económica presente en el municipio, y éste a su vez afecta el recaudo por
impuesto de industria y comercio. En el gráfico 11 se presenta el coeficiente
β estimado para cada grupo de municipios clasificados según ICV. Se des-
taca el esfuerzo muy por encima del promedio para los municipios de “clase
media-alta”, posiblemente por el espacio que tienen en términos de bases
impositivas para aumentar sus recaudos. En cuanto al impuesto de industria
y comercio se observa que los municipios de “clase media-baja” tuvieron un
buen desempeño. Para los municipios con mejor índice de calidad de vida, el
cambio en la tendencia de crecimiento de los ingresos por impuesto de in-
dustria y comercio es independiente de los cambios en las transferencias.
Gráfico 11. Esfuerzo fiscal según ICV.
Esfuerzo sobre in
g
resos
tributarios po r ICV
0,02
0,04
0,06
0,08
0,10
0,12
0,14
Total < 50 50-6 0 60-7 0 >70
Esfuerzo sobre ICA por ICV
0,007
0,009
0,011
0,013
0,015
0,017
0,019
0,021
0,023
0,025
Total < 50 50-6 0 60-7 0 >70
Por su parte, el recaudo por impuesto predial depende de la distribución
de la tierra al interior del municipio; los municipios más rurales posible-
mente tienen una alta dependencia de este impuesto. En el gráfico 12 se
presenta el esfuerzo fiscal estimado según el porcentaje de la población
que vive en zonas rurales del municipio. Se destaca el esfuerzo especial
sobre los ingresos tributarios totales ejercido por los municipios más ru-
rales, liderado por un esfuerzo importante en el impuesto predial. Para
los municipios con más del 75% de la población en zonas rurales, del
impacto de 0,058 del cambio en la tendencia de crecimiento de las trans-
ferencias sobre la tendencia de crecimiento de los ingresos tributarios,
0,035 fue por el impuesto predial (aproximadamente el 60%). Para los
municipios entre 50% y 75% de población rural, el esfuerzo sobre el im-
puesto predial tiene una participación similar sobre el esfuerzo total (61%).
'&
¿La desecentralización empereza?
Efecto de las transferencias sobre los ingresos
tributarios municipales en Colombia.
Ximena Cadena
Gráfico 12. Esfuerzo fiscal según ruralidad.
Esfuerzo sobre in
g
resos
tributarios por ruralidad
0,02
0,03
0,04
0,05
0,06
0,07
0,08
0,09
0,10
0,11
Tota l <25% 25% -50% 50%-75% >75%
Esfuerzo sobre predial por
ruralidad
0,01
0,02
0,03
0,04
0,05
0,06
0,07
Tota l <25% 25%-50% 50%-75% >75%
La legislación colombiana en materia de descentralización se ha desa-
rrollado con la clasificación por categorías de acuerdo al tamaño po-
blacional, y a los ingresos corrientes de libre destinación (ICLD). En el
gráfico 13 se presentan los resultados obtenidos para el esfuerzo sobre
ingresos tributarios de acuerdo con dicha clasificación. Tanto los muni-
cipios de alta categoría (más poblados y con más ICLD) como los de
categoría inferior presentaron un esfuerzo fiscal por encima del prome-
dio. Se destaca la falta de esfuerzo para los municipios de categoría 4.
Este resultado coincide con el análisis por población presentado en el
gráfico 10: la “apatía fiscal” de los municipios de cuarta categoría po-
siblemente se explica por el comportamiento del impuesto de industria
y comercio en los municipios entre 20.000 y 50.000 habitantes. Ade-
más, se repite el patrón en que los municipios de los extremos se esfor-
zaron más que los medianos.
Finalmente, el gráfico 14 presenta los resultados por regiones geográ-
ficas. Se destaca el esfuerzo ejercido en la región oriental. El efecto
del cambio en la tendencia de crecimiento de las transferencias sobre
el cambio en la tendencia de crecimiento del recaudo tributario fue
aproximadamente un 40% superior que el promedio nacional, mientras
que en la región pacífica el esfuerzo fue casi la mitad del esfuerzo nacional.
Esto sugiere que en las regiones con mayor actividad económica la descen-
tralización permitió dinamizar el recaudo de impuestos.
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SEPTIEMBRE DE 2002
DESARROLLO Y SOCIEDAD
''
Gráfico 14. Esfuerzo fiscal por regiones.
D. Regresiones por cuartiles
Del análisis presentado hasta el momento queda claro que el esfuerzo fis-
cal difiere según el tipo de municipio; sin embargo, no parece haber una
categorización unívoca. El patrón de comportamiento por población es
similar al observado por categorías y difiere de la tendencia común en el
análisis por ruralidad e Índice de Calidad de Vida.
Gráfico 13. Esfuerzo fiscal por categorías.
Esfuerzo sobre In
g
resos tributarios por re
g
iones
0,02
0,04
0,06
0,08
0,10
0,12
Tota l Atlántica Oriental Pacífica C entr al Orinoquia/Amazonia
0,02
0,04
0,06
0,08
0,10
0,12
Total 0,1 y 2 3 4 5 6
Esfuerzo sobre in
g
resos tributarios por cate
g
orías
¿La desecentralización empereza?
Efecto de las transferencias sobre los ingresos
tributarios municipales en Colombia.
Ximena Cadena
Aprovechando el tamaño de la muestra completa, se utilizaron las “regre-
siones por cuantiles” (quantile regressions) para establecer el efecto de
los cambios en la tendencia de crecimiento de las transferencias sobre la
tendencia de crecimiento de los ingresos tributarios por cuartiles de muni-
cipios, según haya sido el comportamiento de sus ingresos tributarios, an-
tes y después de la descentralización. Esta metodología permite encontrar
de manera simultánea los coeficientes para cada grupo, a través de un
proceso iterativo de minimización de la suma de los residuos absolutos.
En el gráfico 15 se muestran los resultados para la estimación por
cuartiles. El efecto de las transferencias sobre los ingresos tributarios
parece tener rendimientos marginales crecientes (ver tabla 2). El es-
fuerzo parece haberse concentrado en el 25% de los municipios con
mejores avances en el recaudo a partir de 1992; esto sugiere que exis-
te espacio para mejorar el recaudo. De nuevo se destaca el mayor
esfuerzo en el recaudo del impuesto predial.
Gráfico 15. Esfuerzo fiscal por cuartiles.
Esfuerzo sobre in
g
resos
tributarios po r cuartiles
0
0,02
0,04
0,06
0,08
0,10
0,12
0,14
0,16
0,18
0,20
1234
0
0,01
0,02
0,03
0,04
0,05
0,06
0,07
0,08
0,09
1234
0,01
0,02
0,03
0,04
0,05
0,06
0,07
1234
Esfuerzo sobre
predial por cuartiles Esfuerzo sobre ICA
por cuartiles
Tributarios ICA Predial
T
ransferencias 0,062754 *** 0,017221 *** 0,03892 ***
T
ransferencias^2 0,001842 *** 0,000558 *** 0,001006 ***
Constante 0,007984 *** 0,001671 -0,005724 ***
Tabla 2. Rendimientos marginales crecientes de las trans-
ferencias sobre los impuestos.
Significativo 99%***, 95%**, 90%*.
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SEPTIEMBRE DE 2002
DESARROLLO Y SOCIEDAD
Los municipios que pertenecen al cuarto cuartil son aquellos con mejor
desempeño en cuanto al recaudo, y como se mostró en el gráfico 15,
los que se esforzaron fiscalmente con la descentralización. En este gru-
po se encuentran municipios de todas las características y resulta difícil
establecer cuáles fueron los determinantes de su buen desempeño.
En la tabla 3 se muestra una caracterización de los municipios que pertene-
cen al cuartil con mejor desempeño en términos de esfuerzo fiscal. Se obser-
va que los municipios con mayor índice de calidad de vida, los más poblados,
más urbanos y de mejor categoría participan en una mayor proporción den-
tro del grupo de los municipios que más se esfuerzan.
E. Extensiones al modelo
En esta sección se trata de probar la robustez de los resultados encontrados.
El resultado del esfuerzo fiscal puede presentar controversias, si se conside-
ra que los cambios en la tendencia de crecimiento de los ingresos tributarios
pudieron haberse dado por los cambios en los precios de la tierra (base del
impuesto predial), y no por un esfuerzo de las autoridades locales por au-
mentar sus recaudos. Por otra parte, se puede aducir que el esfuerzo gene-
rado por el aumento en las transferencias sería menor al estimado, (y
posiblemente insuficiente) si se incluyen las tendencias crecientes en el gasto
que experimentaron los municipios con la descentralización.
Para abordar estos aspectos se utilizaron dos extensiones al modelo, las
cuales se presentan a continuación. En primer lugar se incluyen los cam-
bios en la tendencia de crecimiento de los avalúos catastrales, y posterior-
mente el gasto no financiado con transferencias: en ninguno de los dos
casos se afectan los resultados presentados en las secciones anteriores.
1. Efecto de los precios de la tierra sobre el recaudo tributario
Dada la importancia del impuesto predial sobre los ingresos corrientes muni-
cipales (28% aproximadamente), resulta necesario evaluar el efecto de los
precios de la tierra sobre la tendencia de crecimiento del recaudo. Esto per-
mitirá establecer si el impacto en el comportamiento de los ingresos tributa-
rios se debió a la descentralización (esfuerzo fiscal) o estuvo determinado
por los cambios en la base gravable del predial.
¿La desecentralización empereza?
Efecto de las transferencias sobre los ingresos
tributarios municipales en Colombia.
Ximena Cadena
Para comprobar lo anterior se utilizó la base de datos de avalúos catastrales
urbanos y rurales suministrada por el IGAC, para el periodo 1984-1998. La
independencia de los catastros de Bogotá, Cali y Antioquia limita la informa-
ción. El resultado de la combinación de la base de datos construida para los
ejercicios anteriores y la suministrada por el IGAC es de 687 municipios.
Tabla 3. Porcentaje de municipios dentro del cuartil con
mejor tendencia en recaudo.
Características Municipios
en muestra Municipios
en cuartil 4 %
Categoría
Especial 3 2 66,67
1 11 3 27,27
2 29 12 41,38
3 50 15 30,00
4 87 22 25,29
5 242 58 23,97
6 379 91 24,01
ICV
<50 227 34 14,98
50-60 264 61 23,11
60-70 187 64 34,22
>70 123 44 35,77
Población
<10.000 278 69 24,82
10.000-20.000 221 52 23,53
20.000-50.000 216 52 24,07
>50.000 86 30 34,88
Ruralidad
<25% 90 35 38,89
25%-50% 121 35 28,93
50%-75% 275 68 24,73
>75% 315 65 20,63
Región
Atlántica 105 18 17,14
Oriental 316 87 27,53
Pacífica 98 29 29,59
Central 239 48 20,08
Orinoquia/Amazonia 43 21 48,84
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SEPTIEMBRE DE 2002
DESARROLLO Y SOCIEDAD
!
En el gráfico 16 se presentan los resultados obtenidos para los valores de
β9 (coeficiente de esfuerzo-pereza fiscal) para la muestra pequeña (hasta
1998 con 687 municipios), incluyendo y excluyendo las bases catastrales.
El análisis se hizo por tamaño de municipio y ruralidad, pues como se vio
en el gráfico 6 los resultados pueden ser diferentes.
Se observa que las líneas están casi superpuestas, es decir, el efecto de
los cambios en las transferencias sobre los cambios en la tendencia del
recaudo por impuestos a nivel municipal es independiente del efecto que
los cambios en las bases catastrales pudieron ejercer sobre los mismos.
2. Efecto del gasto sobre el recaudo tributario.
La tendencia creciente en las responsabilidades de gasto de los municipios
podría llevar a plantear que el efecto del esfuerzo fiscal estimado para las
transferencias fue simplemente una respuesta de las autoridades locales para
satisfacer su restricción presupuestal. Bajo este argumento, el efecto sobre
el cambio en la tendencia de crecimiento de los ingresos tributarios asociado
al cambio en las transferencias sería inferior al estimado hasta el momento.
Gráfico 16. Relevancia de incluir el avalúo catastral.
0
0,01
0,02
0,03
0,04
0,05
0,06
0,07
<10.000 10.000
20.000 20.000
50.000 >50.000
Efe cto pre dial p or rura lidad
0
0,01
0,02
0,03
0,04
0,05
0,06
0,07
<25 2550 5075 >7
Efe cto pre dial p or pob lació n
sin avalúo inc lu
y
e avalúo sin avalúo inc lu
y
e avalúo
9La ecuación estimada, incluyendo avalúo, es: ∆Trij(t2,t2')–∆Trij(t1, t1')=α+β[∆Traj(t2,t2')–
∆Traj(t1,t1')]+δ[
∆
Avaluoj(t2,t2')–∆Avaluoj(t1,t1')+vj
"
¿La desecentralización empereza?
Efecto de las transferencias sobre los ingresos
tributarios municipales en Colombia.
Ximena Cadena
Con el fin de probar la validez de esta hipótesis se incluyó en el modelo
la tendencia de crecimiento de los gastos no financiados con transfe-
rencias10. Los resultados β por tipo de municipio se presentan en el
gráfico 17. De nuevo, las líneas están casi superpuestas, lo que indica
10 El gasto total está altamente correlacionado con las transferencias y su inclusión genera
problemas de multicolinealidad. La ecuación estimada es:
j
vtt
j
Gastott
j
Gasto
tt
j
Tratt
j
Tratt
j
Tritt
j
Tri
+∆−∆
+∆−∆+=∆−∆
)]'
1
,
1
()'
2
,
2
([
)]'
1
,
1
()'
2
,
2
([)'
1
,
1
()'
2
,
2
(
δ
βα
Esfuerzo en tributarios
por población
0
0,02
0,04
0,06
0,08
0,10
0,12
<10.000 10.000-
20.000
20.000-
50.000
>50.000
sin
g
asto
inclu
y
e
g
asto
Esfuerzo en tributarios
por ICV
0,02
0,04
0,06
0,08
0,10
0,12
0,14
0,16
<50
50 -60
60 -70
>70
sin
g
asto
inclu
y
e
g
asto
Esfuerzo en tributarios
por ruralidad
0
0,02
0,04
0,06
0,08
0,10
0,12
<25 25 -5 0 50 - 75 >75
sin
g
asto
inclu
y
e
g
asto
0
Gráfico 17. Relevancia de incluir el gasto propio.
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DESARROLLO Y SOCIEDAD
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que la inclusión del gasto no afecta los resultados presentados en las
secciones anteriores: el efecto de las transferencias sobre los ingresos
tributarios municipales es independiente de la tendencia en el gasto.
VI. Conclusiones y recomendaciones
La utilización de la metodología de diferencias en diferencias ha
permitido establecer que, una vez se controla por las tendencias
propias de cada municipio, la descentralización, en particular el au-
mento de las transferencias intergubernamentales, tuvo un efecto
positivo sobre los ingresos tributarios municipales. Sin embargo, el
efecto es pequeño y diferencial según el tipo de municipio: es más
fuerte para el impuesto predial que para el de industria y comercio,
y es independiente de los cambios en la tendencia de las bases
catastrales y del gasto municipal. Este resultado sugiere que con la
descentralización las autoridades locales prefirieron incurrir en los
costos de mejorar el recaudo de impuestos en sus municipios, para
obtener los beneficios políticos y sociales de mejorar el gasto y
responderle a sus electores.
En total, el análisis por categorías y población muestra que los
municipios medianos se han esforzado poco. En particular, la ca-
tegoría 4 no cambió su política tributaria con la descentraliza-
ción, es decir, su esfuerzo ha sido nulo; esto coincide con un
esfuerzo nulo en ICA por parte de los municipios con población
entre 20.000 y 50.000 habitantes. El esfuerzo ejercido en im-
puesto predial estuvo liderado por los municipios pequeños y
por aquellos con un mayor porcentaje de la población fuera de
la cabecera municipal (mayor ruralidad). El esfuerzo en el re-
caudo de impuesto de industria y comercio fue liderado por los
municipios más poblados.
A través del análisis por cuartiles se demuestra que, incluso en los mu-
nicipios en los que la tendencia de crecimiento de los impuestos tribu-
tarios fue más débil, este comportamiento estuvo acompañado por
tendencias similares en los recursos transferidos. Además, las transfe-
rencias a los municipios tienen retornos marginales crecientes sobre los
ingresos tributarios municipales.
$
¿La desecentralización empereza?
Efecto de las transferencias sobre los ingresos
tributarios municipales en Colombia.
Ximena Cadena
A pesar de que los resultados en materia de esfuerzo fiscal son positivos,
posiblemente el recaudo por impuestos mejoraría satisfactoriamente por
algunas políticas tributarias, de eficiencia administrativa y actualización en
las bases, así como por el diseño de incentivos para que las autoridades
locales se inclinen a incurrir en los costos de aumentar los recaudos para
recibir los beneficios de ello. Los resultados por cuartiles de municipios
muestran que existe espacio para un mayor esfuerzo fiscal.
El desempeño municipal en materia impositiva sugiere que políticas
de fortalecimiento de los impuestos con bases no móviles pueden
mejorar el recaudo a través de un mayor esfuerzo fiscal. Posible-
mente las políticas sobre este tipo de impuestos se pueden dirigir
más fácilmente hacia aumentos en el recaudo que aquellas sobre
impuestos con bases móviles, por el riesgo de que estas últimas
incentiven desplazamientos de las actividades gravables.
En el futuro, la legislación territorial debe incluir mejores premios al
esfuerzo de los municipios, teniendo en cuenta su capacidad. Ade-
más, se debe buscar una categorización municipal compatible con el
desempeño fiscal y no sólo con características socioeconómicas de
los municipios. En la actualidad la regulación es homogénea para munici-
pios con desempeño heterogéneo.
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SEPTIEMBRE DE 2002
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