La descentralización fiscal en América Latina. Balance de un proceso
| Autor | Diego E. Pinilla - Juan de Dios Jiménez - Roberto Montero |
| Cargo | Doctor en Economía y docente investigador de la Universidad Nacional de Chimborazo, Ecuador - Doctor en Economía y catedrático de Economía Aplicada, Universidad de Granada, España - Doctor en Economía y profesor titular de Economía Aplicada, Universidad de Granada, España |
| Páginas | 133-160 |
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Diego E. Pinilla
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Juan de Dios Jiménez
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Roberto Montero
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LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL
EN AMÉRICA LATINA. BALANCE
DE UN PROCESO
La descentralización redefinió las políticas públicas en América
Latina, en especial las políticas distributivas. Desde hace años
muchos componentes de la política social están a cargo de gobiernos
subnacionales (GS), con el convencimiento de que obtendrán mejores
resultados de bienestar social. La intensa descentralización de las úl-
timas décadas no ha seguido un curso lineal. La sobredeterminación
política y una multitud de factores influyen en su heterogeneidad.
Pero, en diverso grado, la literatura identifica algunas características
comunes que responden a una lógica general.
Este artículo examina las particularidades relacionadas con el
origen del proceso, su evolución y sus principales desafíos1. Además,
presenta un ejercicio cuantitativo que intenta superar las dificultades
para dar una visión fiscal comparativa de los países de América Latina
y de sus niveles subnacionales. Recurriendo a nuevas bases de datos
y consultando un gran número de fuentes se construyó un panel no
balanceado del ingreso público subcentral total como porcentaje del
* Doctor en Economía y docente investigador de la Universidad Nacional de
Chimborazo, Ecuador, [dpinilla@unach.edu.ec].
** Doctor en Economía y catedrático de Economía Aplicada, Universidad de
Granada, España, [juande@ugr.es].
*** Doctor en Economía y profesor titular de Economía Aplicada, Univer-
sidad de Granada, España, [montero@ugr.es]. Fecha de recepción: 4 de marzo
de 2014, fecha de modificación: 1 de agosto de 2014, fecha de aceptación: 29
de octubre de 2015. Sugerencia de citación: Pinilla, D. E.; J. D. Jiménez y R.
Montero. “La descentralización fiscal en América Latina. Balance de un proceso”,
Revista de Economía Institucional 17, 33, 2015, pp. 133-160. DOI: http://dx.doi.
org/10.18601/01245996.v17n33.06
1 Aghón (1997) analiza las dificultades para hacer una caracterización global
de la descentralización en la región. Descentralización es, por antonomasia, la
“aceptación de la diversidad de experiencias”, y la combinación óptima de políticas
depende de las características de cada país.
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PIB y del ingreso público total de 17 países para la mayoría de los
años del periodo 1990-2009. Periodo que se escogió no solo por la
disponibilidad de información sino porque es el de implementación
y consolidación del proceso.
La primera sección muestra que la descentralización tuvo como
antecedente la liberalización política y económica de estas sociedades
cada vez más urbanas. La segunda sección presenta una descripción
cuantitativa desde el punto de vista fiscal e intenta explicar las di-
ferencias en la intensidad del proceso con base en algunos factores
objetivos. En la tercera y la cuarta se describen la primera y la segunda
generación de reformas, la configuración de los sistemas de transfe-
rencias, los inconvenientes que surgieron y los intentos de establecer
incentivos institucionales adecuados. Por último se presentan las
conclusiones.
ORÍGENES DE LA DESCENTRALIZACIÓN
Uno de los principales hechos sociales que precedieron y dieron
marco a la descentralización fue la notable urbanización que ocurrió
entre los años sesenta y ochenta del siglo pasado. En ese periodo, el
90% del crecimiento demográfico de América Latina se presentó en
las ciudades2. La creciente demanda de servicios básicos urbanos y
la intensa migración a las ciudades provocaron grandes demandas
locales que desafiaron la configuración centralizada tradicional3.
Los problemas de gestión ya eran evidentes en los años setenta4,
empezando por la falta de recursos locales para proporcionar los
servicios más elementales. La prolongada tradición centralista había
fomentado gobiernos locales sin autonomía y con baja capacidad
administrativa, y en la mayoría de los países estas deficiencias lleva-
ron a reformar las normas de ordenamiento municipal, muchas de
2 Según Ar tana (2007), en América Latina hay más de 100 gobiernos estatales
y unos 14.000 municipios. El 30% de ellos tiene menos de 5.000 habitantes y
el 90% menos de 50.000. Existen varias macro ciudades, y más del 75% de la
población vive en zonas urbanas, de modo que es una de las regiones más ur-
banizadas del mundo.
3 Franco (2004) da una explicación opuesta: la creación de grandes centros
urbanos promueve la gestión centralizada en vez de fomentar la descentralización.
4 En América Latina (17 países), el porcentaje promedio de población urbana
pasó del 46,1% en 1969 al 60,5% en 1985 (World Bank). Si bien entre 1980 y
1990 el número de municipios aumentó, algunos de sus indicadores están muy
alejados de los de Europa, donde hay un municipio por cada 199 km2, mientras
que en América Latina hay uno por cada 1.338 km2, en general de carácter
rural, pues cerca del 80% tiene menos de 25 mil habitantes y solo el 0,1% (71
municipios) más de 500 mil. Además, en ellos existe un gran vacío institucional
y bajo acceso a los centros de decisión y a servicios públicos (Victory, 1999).
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