La economía política de la reforma tributaria progresiva en Chile
| Autor | Tasha Fairfield |
| Cargo | rofesora asistente del Departamento de Desarrollo Internacional de la London School of Economics |
| Páginas | 129-156 |
R E I, . , .º , /, . -
Tasha Fairf ield
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LA ECONOMÍA POLÍTICA DE
LA REFORMA TRIBUTARIA
PROGRESIVA EN CHILE
En 2009 el 1% de los adultos de ingreso más alto en Chile obtu-
vo el 22% del ingreso nacional1. Pero el impuesto de renta que
ellos pagaron fue menor: una tasa efectiva promedio de menos del
16%, frente al 24% en Estados Unidos2. La reforma tributaria de alto
perl de la presidente Michelle Bachelet de 2014 intentó cambiar
esta situación. Durante la campaña de 2013, ella anunció planes para
incrementarlo en un 3% del PIB gravando a las élites económicas del
país para nanciar la reforma de la educación pública. Este proyecto
tributario, que envió al Congreso poco después de su posesión, fue
una drástica ruptura con la experiencia de reformas menores y usual-
mente marginales del impuesto de renta de las dos décadas anteriores.
Este artículo examina por qué el aumento del impuesto de renta fue
tan difícil durante los gobiernos de centro izquierda anteriores, por
qué esos gobiernos aprobaron reformas incrementales a pesar de las
* Profesora asistente del Departamento de Desarrollo Internacional de la London
School of Economics [tasha.fairfield@gmail.com]. Traducción de Alberto Supelano.
La versión original de este artículo se publicó en J. E. Mahon, M. Bergman y C.
J. Arnson, eds., Progressive tax reform and equality in Latin America, Washington,
D.C., Woodrow Wilson Center, Latin American Program, 2015. Se publica con las
autorizaciones correspondientes. Fecha de recepción: 6 de febrero de 2015, fecha
de aceptación: 19 de febrero de 2015. Sugerencia de citación: Fairfield, T. “La
economía política de la reforma tributaria progresiva en Chile”, Revista de Econo-
mía Institucional 17, 32, 2015, pp. 129-156. DOI: 10.18601/01245996.v17n32.04
1 Algunas partes del análisis se tomaron de Fairfield (2010 y 2013). Un análisis
más detallado de la reforma tributaria en Chile aparece en Fairfield (2015). La
investigación de campo tuvo el apoyo del Social Science Research Council y del
International Center for Tax and Development. La autora agradece a Stephen
Kaplan por sus útiles comentarios en el Taller del Woodrow Wilson Center
sobre Economía Política de la Reforma Tributaria en América Latina, realizado
en diciembre de 2012.
2 Las participaciones en la distribución del ingreso se ajustaron por el ingreso
no declarado; las tasas efectivas incluyen el impuesto de renta personal y el
impuesto de sociedades. Ver el análisis en Fairfield y Jorratt (2014).
restricciones que enfrentaban, y por qué el nuevo contexto político
posterior a la oleada de protestas estudiantiles de 2011 y 2012 creó
la oportunidad para una reforma tributaria progresiva mucho más
sustancial en 2014.
Grandes obstáculos políticos impidieron la reforma tributaria
progresiva durante las dos décadas que siguieron al retorno de la
democracia en Chile en 1990. Fuertes actores políticos –empresarios
organizados y partidos políticos de derecha (Unión Democrática
Independiente, UDI, y Renovación Nacional, RN)– defendieron el
modelo neoliberal de bajos impuestos establecido por la dictadura del
general Augusto Pinochet. Los empresarios tenían gran capacidad
para inuir en las decisiones de política gracias a su fuerte asociación
intersectorial, la Confederación de la Producción y el Comercio (CPC),
que coordinaba el cabildeo de los diversos sectores, y tenía vínculos con
los partidos de derecha, en especial con la UDI. En conjunción con los
senadores designados por Pinochet, la derecha tuvo en el Senado el
número de escaños suciente para vetar la legislación durante los años
noventa. En la década siguiente, la coalición de la Concertación, de
centro izquierda, que gobernó de 1990 a 2010, pudo remplazar a varios
senadores designados por Pinochet por miembros de la coalición. No
obstante, la derecha y la izquierda estuvieron casi empatadas en el
Senado durante toda la década. Pero después de 2011 el movimiento
estudiantil neutralizó el poder de los empresarios y de la derecha.
La primera sección del artículo describe el sistema tributario
chileno e identica los principales factores que llevaron a la baja
tributación del ingreso y las ganancias altamente concentrados; la
segunda sección explica el contexto institucional y el proceso de
formulación de políticas tributarias después de la democratización;
la tercera sección discute las estrategias que emplearon los gobiernos
chilenos para implementar alzas de impuestos incrementales, y la
cuarta examina casos en los que se aplicaron con diversos grados de
éxito. La quinta sección pasa a los desarrollos tributarios posteriores a
las protestas estudiantiles de 2011-2012, y hace un análisis preliminar
de la reforma de Bachelet de 2014, que fue aprobada en la Cámara
de Diputados en septiembre, después de las grandes modicaciones
introducidas en el Senado un mes antes.
EL SISTEMA TRIBUTARIO CHILENO
Igual que muchos países latinoamericanos, Chile depende fuertemen-
te de los impuestos indirectos (gráca 1). El recaudo del impuesto al
valor agregado (IVA ) fue en promedio el 8,1% del PIB en el periodo
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Tasha Faireld
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