Entidades territoriales
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A
URÍDIC
Entidades territoriales
Autonomía. En materia de disposición de recursos y planeación. Asociaciones público privadas
Corresponde a la Sala resolver los siguientes
problemas ju rídicos:
¿La previsión legal que prohíbe la celebración
de contratos de APP en el último año de gobierno
del mandatario local, v ulnera las normas cons-
titucionales que establecen la autonomía de las
entidades territoriales para goberna rse por sus
autoridades propias, ejercer las compet encias que
le correspondan y gestiona r sus propios asuntos?
¿Desconoce el derecho que tienen las enti-
dades terr itoriales de administra r sus recursos,
previsto en el artículo 287-3 de la Constitución,
el precepto normativo que deter mina que los
gobiernos locales que suscriban contr atos de APP
no pueden retribuir al i nversionista privado, con
derechos reales sobre inmuebles de propiedad de
la entidad terr itorial, que no se requieran para la
prestación del servicio para el cual se de sarrolló
el p royec to?
Para dar solución a las cuestiones plantea-
das, la Sala: (i) reiterará el precedente sobre la
autonomía de las entidades ter ritoriales, en par-
ticular los elementos de gestión de los asuntos de
su competencia y admin istración de sus propios
recursos; (ii) estudiará el ma rco normativo de las
Asociaciones Público Privadas; y (iii) reali zará
el análisis de constitucionalidad de la s normas
acusadas.
1. La autonomía de las entidades terr itoriales
De conformidad con el ar tículo 1º de la Cons-
titución, Colombia es un Estado organi zado en
forma de República unitar ia, descentralizada,
con autonomía de sus entidades ter ritoriales. Lo
anterior implica que las entidade s descentrali-
zadas terr itorialmente gozan de autonomía para
gestionar sus propios intereses.
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torial, el cual ha sido reconocido por la juris pru-
dencia constitucional como su núcleo esencial.
Según el artículo en cit a, las entidades territo -
riales son titulares de los sigu ientes derechos:
(i) gobernarse por autoridade s propias; (ii) ejer-
cer las competencias que les corre spondan; (iii)
administ rar los recursos y establecer los tributos
necesarios para el cumpli miento de sus funcio-
nes; y (iv) participar en las rentas nacionales.
Las prerrogativas que se der ivan de la auto-
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les, se ejercen en los térmi nos establecidos en la
Constitución y la ley, y en este sentido, no son de
carácter absoluto. En efecto, el Legislador puede
limitarlas, condicionarlas o re stringirlas, cuando
esté autorizado por ot ra disposición constitucio-
nal, siempre que tal limitación no afecte el núcleo
esencial de la autonomía, y resulte necesa ria, útil,
alca nza r.
En este sentido, la Corte ha establecido que
corresponde al Legislador dise ñar el modelo ins-
titucional del ejercicio del poder público en el
territorio, y le está prosc rito instituir reglas que
limiten la autonomía de las entid ades territoriales
a tal punto que sólo desde una perspe ctiva for-
tienen capacidad para la gestión de sus p ropios
intereses.
Así pues, es preciso buscar un equi librio entre
la unidad y la autonomía, el cual se logr a median-
te un sistema de limit aciones recíprocas: de una
parte, la autonomía está l imitada por el princi-
pio de unidad, en vir tud del cual, debe existir
“uniformidad legislativa en lo que tenga que ver
con el interés general nacional, pue sto que la
naturaleza del Estado unitar io presume la cen-
tralización política, que exige unida d en todos
los ramos de la legislación y en las deci siones de
política que tengan vigencia para todo el terr i-
torio nacional, así como una admini stración de
justicia común”; y de otra, la unidad encuentr a
un límite en el núcleo esencial de la autonomía
territorial , que consiste en el margen de gestión
que el Constituyente y el Legislador garanti zan a
las entidades ter ritoriales para que planeen, pro-
gramen, dir ijan, organicen, ejecuten, coordinen
y controlen sus actividades, en a ras del cumpli-
Entonces, el Legislador está autoriza do para
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tro de los límites mí nimos y máximos que seña-
la la Constitución, esto es, el núcleo esencial y
el carácter unita rio del Estado. Concretamente,
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nales, y para ello puede interven ir en los asuntos
locales siempre que no se trate de materia s de
competencia exclusiva de las entidades terr ito-
riales. En ese orden de ideas, deberá ar monizar
los intereses de las autoridade s en los distintos
niveles, los cuales, según el artículo 288 Super ior,
ejercen sus competencias dentro de los pr incipios
de coordinación, concur rencia y subsidiariedad.
En particular, la jur isprudencia constitucional
ha establecido que, en materia presupuest al, el
Legislador cuenta con una mayor potestad pa ra
intervenir sobre los asu ntos atinentes a la admi-
nistración ter ritorial. En efecto, por mandato del
artículo 334 Superior, la dirección general de la
economía corresponde al Est ado y, en particular,
al Congreso como titular de la f unción legislativa
nacional, al gobierno y al Banco de la República.
las políticas macroeconómicas de la Nación, por
lo que la autonomía de las entidades ter ritoria-
les no puede imposibilitar el adecuado d iseño de
tales polít icas.
2. Autonomía territorial en mate ria de dispo-
sición de recursos
Las entidades ter ritoriales tienen derecho a
ejecutar sus propias decisiones, por lo cual uno
de los derechos mínimos de los que son titu lares,
consiste en establecer y adm inistrar los recursos
necesarios para el cumpli miento de sus funcio-
nes. Particular mente, la Constitución atribuye a
las entidades ter ritoriales la competencia para
elaborar su plan de desarrollo, lo que se tra duce
en la potestad de diseña r su propio sistema de
ingresos y gastos.
No obstante, como ya se dijo, la facultad
de la que gozan las entidades ter ritoriales para
e inversiones, está limitad a. Así, el Legislador
tiene injerencia en el ejercicio del derecho de las
entidades terr itoriales para administ rar sus pro-
pios recursos y, en esa medida, en la selección
de los objetivos económicos, sociales o políticos
a los cuales deban estar desti nados los recursos
públicos de su propiedad.
En relación con este tema, la Corte ha d ife-
renciado los recursos que provienen de fue ntes
Los primeros, son los recur sos que se originan
las transferencias de recu rsos a los departame ntos
y municipios, las rentas cedidas, los dere chos de
participación en las regalías y compe nsaciones,
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ciación. Sobre este tipo de recursos el Legisla-
destinación.
Los segundos hacen referencia a los recu r-
sos propios de las entidades terr itoriales, los
cuales “deben someterse en pr incipio a la
plena disposición de las autorida des locales
o departamentales correspondiente s, sin inje-
rencias indebidas del legi slador”. Se trata de
los rendimientos que provienen de la explotación
de los bienes que son de propiedad exclusiva de
las entidades ter ritoriales o las rentas tribut arias
que se obtienen en virt ud de fuentes tributaria s
propias.
En este sentido, el artículo 362 de la Carta Polí-
tica determin a que los bienes y rentas tributa rias
o provenientes de la explotación de monopolios
de las entidades ter ritoriales, son de su propiedad
exclusiva y gozan de las mismas garantías que la
propiedad y renta de los part iculares.
Así pues, la intervención del Legislador res-
pecto de la destinación de los recu rsos provenien-
tes de fuentes endógenas es li mitada, pues sólo
excepcionalmente el Legislador puede interven ir
en el manejo de los recursos propios de los entes
territoriales , cuando existan ciertas condiciones
En ese sentido, la jurisprude ncia de esta Cor-
que resulta legítima, desde u na perspectiva cons-
titucional, la intervención del legislativo en la des-
tinación de los recursos propios de las entid ades
territoriales. Est a posibilidad concurre cuando (i)
la intervención es señalada expre sadamente por
proteger el patrimonio de la Nación, es decir, para
conjurar amenazas sobre los re cursos del presu-
puesto nacional; (iii) la intervención resulta con-
veniente para mantener la est abilidad económica
interna y exter na; y (iv) las condiciones sociales y
la naturaleza de la medida a sí lo exijan, por tras-
cender el ámbito simplemente local o regional.
En todo caso, la intervención legislativa debe-
rá someterse a los criterios de nece sidad, utilidad
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tucional buscado por el Legislador. Si una nor-
ma desconoce los requisitos mecionados, viola
la Constitución.
3. Autonomía territorial en mater ia de
planeación
La planeación es el instru mento mediante el
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elementos indispensables para la ordena da ejecu-
ción de las obras y la prestación de los servicios en
un período deter minado. De esa manera se evita
la improvisación y se proyecta el aprovechamien-
to máximo de los recursos d isponibles.
La Constitución otorga autonomía a los
y promoción del desarrollo económico y social de
sus economías y terr itorios. En efecto, en aten-
ción al reconocimiento de la diversidad y al hecho
de que las autoridades locales son quienes mejor
conocen las necesidades de los adm inistrados, la
Constitución faculta a las entid ades territoriales
para elaborar sus planes de desa rrollo.
Así, las entidades ter ritoriales elaboran sus
planes de desarrollo (los cuales deben concord ar
con el Plan Nacional, en virtud del pr incipio de
unidad), de acuerdo con el programa d e gobierno
del gobernador o del alcalde. Al respecto la Cor te
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