Gaceta del Congreso del 02-06-2015 - Número 356IPPPPL (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 02 Junio 2015 |
| Número de Gaceta | 356 |
PONENCIAS
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CÁMARA
AÑO XXIV - Nº 356 Bogotá, D. C., martes, 2 de junio de 2015 EDICIÓN DE 40 PÁGINAS
DIRECTORES:
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
C Á M A R A D E R E P R E S E N T A N T E
S
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
www.camara.gov.co
GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
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I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL
PROYECTO DE LEY NÚMERO 228 DE 2015
CÁMARA
por medio de la cual se crean los Consejos Am-
ELHQWDOHV0XQLFLSDOHVVHPRGL¿FDOD/H\GH
\VHGLFWDQRWUDVGLVSRVLFLRQHV
I. SÍNTESIS DEL PROYECTO DE LEY
NÚMERO 228 DE 2015
El Proyecto de ley número 228 de 2015 Cámara,
tiene por objeto la creación de los Consejos Ambienta-
les Municipales como espacio de participación formal
para la ciudadanía y las entidades territoriales en mate-
ria ambiental con lo que se busca fortalecer la gestión
ambiental municipal y garantizar, por mandato de la
Corte Constitucional1OD SDUWLFLSDFLyQDFWLYD \H¿FD]
a las entidades municipales y, por ende, a la ciudadanía
en materia ambiental y especialmente sobre la protec-
ción de su patrimonio natural y cuencas hídricas.
El Proyecto está compuesto por cinco propuestas
SDUDORJUDUODSDUWLFLSDFLyQDFWLYD\ H¿FD]GHODFLXGD-
danía en materia ambiental:
1. Establecer un principio general ambiental según
el cual se garantiza, en primer lugar, la participación
DFWLYD\H¿FD]GH ODVFRPXQLGDGHV\HQWLGDGHVWHUULWR-
riales en la toma de decisiones ambientales2 y, en se-
gundo lugar, se establece una obligación a cargo del
Gobierno nacional en el sentido de garantizar que el
procedimiento de participación será previo y obligato-
rio para el otorgamiento de autorizaciones o licencias
ambientales para los proyectos, obras o actividades su-
jetos a estas.
2. Crear los Consejos Ambientales Municipales
como órgano de participación de la comunidad en los
1 Corte Constitucional. Sentencia C-123 de 2014. M.P.
Alberto Rojas Ríos.
de 1993 establece que “El manejo ambiental del país,
conforme a la Constitución Nacional, será descentraliza-
do, democrático y participativo”.
temas que los afectan en materia ambiental e instancia
de concertación entre la ciudadanía, las autoridades lo-
cales, entidades territoriales, empresas privadas y Go-
bierno nacional sobre las medidas de protección al am-
biente contenidas en los Estudios de Impacto Ambiental
o el instrumento que haga sus veces de los proyectos,
obras o actividades sujetos a procesos de autorización
o licenciamiento ambiental. Esto en seguimiento de
uno de los principios generales ambientales contenidos
en la Ley 99 de 1993, según el cual “los estudios de
impacto ambiental serán el instrumento básico para la
toma de decisiones respecto a la construcción de obras
\DFWLYLGDGHV TXHDIHFWHQ VLJQL¿FDWLYDPHQWHHO PHGLR
DPELHQWHQDWXUDOR DUWL¿FLDO´DUWtFXOR QXPHUDO
Ley 99 de 1993). El Proyecto de ley 228 de 2015 no
solo crea los Consejos Ambientales Municipales sino
TXHDGHPiVOHVRWRUJDXQDV IXQFLRQHVHVSHFt¿FDVHQ-
tre las que están la discusión a nivel local del Estudio
de Impacto Ambiental, o el instrumento que haga sus
veces, y la emisión de un concepto sobre el mismo para
la autoridad competente. Por último, el proyecto de ley
establece una conformación interna de los Consejos
Ambientales Municipales que privilegia la mayoría
ciudadana.
(VWDEOHFHU XQ SURFHGLPLHQWR HVSHFt¿FR TXH GH-
termina la participación de los Consejos Ambientales
Municipales (CAM), en todo proyecto, obra o activi-
dad que requiera licencia o autorización ambiental para
su realización. Así, una vez radicado el Estudio de Im-
pacto Ambiental o el instrumento que haga sus veces o
la inq en la Alcaldía Municipal y el Consejo Ambiental
Municipal de la jurisdicción donde se pretenda realizar
el proyecto, obra, o actividad, este último convocará,
dentro de los 15 días siguientes la realización de la Au-
diencia Pública Ambiental (denominada formalmente
Audiencia Pública Administrativa sobre Decisiones
$PELHQWDOHVHQ 7UiPLWHDOD TXHVH UH¿HUHHO DUWtFXOR
72 de la Ley 99 de 1993). Así, el CAM contará con
15 días adicionales una vez realizada la Audiencia Am-
biental o Audiencia Pública Administrativa sobre Deci-
siones Ambientales en Trámite de que trata el artículo
Página 2 Martes, 2 de junio de 2015 GACETA DEL CONGRESO 356
72 de la Ley 99 de 1993 para emitir concepto respecto
del Estudio de Impacto Ambiental, o instrumento que
haga sus veces, ante la autoridad competente para el
otorgamiento de la licencia ambiental. Esta última de-
berá responder en un plazo de hasta 15 días de manera
detallada cada una de las observaciones presentadas en
el concepto. A su vez, la autorización que otorga o nie-
ga la licencia deberá contener en su motivación dicha
respuesta al concepto del CAM. El establecimiento de
esta etapa dentro del proceso de autorización o licen-
FLDPLHQWRHVJDUDQWtDGHODSDUWLFLSDFLyQDFWLYD\H¿FD]
de la comunidad en la medida en que su intervención
en el proceso no es reducida a la socialización de los
proyectos sino que sus observaciones deberán ser te-
nidas en cuenta y respondidas de manera oportuna y
GHWDOODGDHQODMXVWL¿FDFLyQ\GHFLVLyQVREUHODOLFHQFLD
ambiental respectiva.
4. Fijar la competencia de los Consejos Ambientales
Municipales para que hagan seguimiento y monitoreo
a los Estudios de Impacto Ambiental, o al instrumento
que haga sus veces, que integran la autorización o li-
cencia ambiental de los proyectos sujetos a estas. Tal
función de seguimiento se hace efectiva en la medida
en que los Consejos Ambientales Municipales pueden
solicitar la suspensión de la autorización o licencia
ambiental ante la autoridad competente por incum-
plimiento de las condiciones aprobadas en el Estudio
de Impacto Ambiental o del instrumento que haga sus
veces o por la ocurrencia de hechos o información so-
breviniente que afecte el impacto ambiental derivado
del proyecto, actividad u obra. Además, como parte
de esa función de seguimiento se establece un deber a
cargo de la autoridad competente del otorgamiento de
la autorización o licencia ambiental, esto es, que por
lo menos una vez al año deba informar a los Consejos
Ambientales Municipales sobre el estado de ejecución
y cumplimiento de los compromisos contenidos en el
Estudio de Impacto Ambiental o el instrumento que
haga sus veces.
5. La protección del ambiente y los recursos natu-
rales renovables y no renovables desde las primeras
etapas de los proyectos extractivos, en ese sentido, se
propone volver a establecer la licencia ambiental para
la etapa de exploración minera y de hidrocarburos,
pues no solo estaba contenida desde un principio en
la reglamentación al artículo 50 de 1993 (Decreto Na-
cional número 1753 de 1994), sino que también es una
de las 45 recomendaciones ambientales que presentó la
OCDE a Colombia.
II. CONSIDERACIONES DEL PROYECTO DE
LEY
a) Antecedentes
En 1985, el Inderena creó por primera vez un es-
quema de participación popular municipal que se de-
nominó “Concejos Verdes”. Dicho proyecto estuvo en-
cabezado por Margarita Marino de Botero, quien era la
Directora del Inderena en ese entonces. El deterioro de
los recursos naturales y la pérdida de la calidad de vida
de la población, fueron el fundamento y motor para el
lanzamiento de la “Campaña Verde”, que funcionaba
como una iniciativa de educación y participación ciu-
dadana local y permanente, para defender el patrimonio
público. (Tobasura, 2014) Según Margarita Marino se
hicieron 800 Concejos Verdes aproximadamente, antes
de que existieran los consejos de planeación municipal
y antes de los consejos de cultura. Lo anterior, gracias
al amparo de la ley de régimen municipal de 1982, que
permitía la organización y la asociación municipales.
Los Concejos Verdes fueron ideados para lograr el
fortalecimiento de la democracia local en materia am-
biental. Sus tareas iban desde la realización de un in-
ventario ambiental del municipio hasta la denuncia del
deterioro ambiental del mismo. Los Concejos Verdes
fueron una iniciativa para garantizar el derecho de los
colombianos a participar en las decisiones que los afec-
tan y a disfrutar de un ambiente sano como lo dispone
el artículo 79 de la Constitución Política. Los Consejos
Ambientales Municipales que propone el presente pro-
yecto de ley se inspiran en el legado de los Concejos
Verdes, creados por Margarita Marino en el Inderena y
son un homenaje a la gestión ambiental municipal que
desde entonces se propuso.
b) Principios constitucionales y principios gene-
rales ambientales
En este apartado cabe recordar que el Proyecto de
ley número 228 de 2015 encuentra sustento en varios
principios contenidos en la llamada “Constitución Eco-
lógica”, norma suprema del ordenamiento jurídico co-
lombiano. Así, los siguientes principios se encuentran
contenidos en el proyecto de ley, por medio de la cual
se crean los Consejos Ambientales Municipales, se mo-
GL¿FDOD/H\GH\VHGLFWDQRWUDVGLVSRVLFLRQHV:
1. Artículo 79 de la Constitución: Derecho a un
ambiente sano. Este artículo es uno de los fundamentos
del Proyecto de ley número 228 de 2015, pues no solo
establece el derecho de todos los colombianos a gozar
de un ambiente sano sino que además establece que “la
ley garantizará la participación de la comunidad en las
decisiones que pueda afectarlo” (artículo 79, Constitu-
ción Política de Colombia). Esta promesa constitucio-
nal ha sido desarrollada por la Corte Constitucional en
HOVHQWLGRGHTXHODSDUWLFLSDFLyQVHDDFWLYD\H¿FD]HV
decir, no basta con la socialización de los proyectos por
parte de sus gestores o de las autoridades competentes
para el otorgamiento de las autorizaciones y licencias
ambientales sino que es necesario el cumplimiento de
ambos componentes.
2. Artículos 8°, 58, 63 y 95 de la Constitución: El
medio ambiente como patrimonio común. Estos cuatro
artículos hacen parte del grupo de principios constitu-
cionales contenidos en el proyecto de ley de la referen-
cia, pues se concreta que “es obligación del Estado y de
las personas proteger las riquezas culturales y naturales
de la Nación” (artículo 8°, CP) esto pues la participa-
ción de las entidades territoriales y de la ciudadanía son
H¿FDFHVHQ ODPHGLGDHQ TXHQR VRORVXREMHWLYR VLQR
además su resultado sean la protección de las rique-
zas naturales de Colombia. Esto, junto con otras dis-
posiciones constitucionales como el establecimiento de
una función ecológica inherente a la propiedad (artícu-
lo 58, CP), el carácter de inalienable, imprescriptible
e inembargable de los parques naturales (artículo 63
CP) y el deber de cada colombiano de “proteger los
recursos culturales y naturales del país y velar por la
conservación de un ambiente sano” (artículo 95, nu-
meral 8, CP) están contenidos tanto en las funciones de
los Consejos Ambientales Municipales que propone el
presente proyecto de ley como en su conformación y
procedimiento.
3. El artículo 80 de la Constitución de 1991 esta-
blece la cláusula de Desarrollo Sostenible según la cual
GLVSRQH ³(O (VWDGR SODQL¿FDUi HO PDQHMR \ DSURYH-
GACETA DEL CONGRESO 356 Martes, 2 de junio de 2015 Página 3
chamiento de los recursos naturales, para garantizar su
desarrollo sostenible, su conservación, restauración, o
sustitución”. En este mismo sentido, la Corte Constitu-
cional en Sentencia T-574 de 1996 destacó que según el
principio de sostenibilidad se “exige que el desarrollo
sea compatible con el mantenimiento de la diversidad
biológica y los recursos biológicos; la sostenibilidad
social pretende que el desarrollo eleve el control que la
gente tiene sobre sus vidas y se mantenga la identidad
de la comunidad”. Con esto, los parámetros de soste-
nibilidad ecológica y social deben tenerse en cuenta
al momento de establecer los mínimos ambientales a
respetar en los Estudios de Impacto Ambiental presen-
tados por los solicitantes de autorizaciones o licencias
ambientales de proyectos que generen deterioro grave
al ambiente.
Además de los principios constitucionales anterior-
mente expuestos, el Proyecto de ley número 228 de
2015, también se fundamenta en los siguientes princi-
pios generales ambientales contenidos en el artículo 1°
la Ley 99 de 1993:
1. Artículo 1°, numeral 12, Ley 99 de 1993: “El
manejo ambiental del país, conforme a la Constitución
Nacional, será descentralizado, democrático y partici-
pativo”. (Subrayado fuera de texto).
estudios de impacto ambiental serán el instrumento
básico para la toma de decisiones respecto a la cons-
WUXFFLyQGHREUDV\DFWLYLGDGHVTXHDIHFWHQ VLJQL¿FDWL-
YDPHQWHHOPHGLRDPELHQWHQDWXUDORDUWL¿FLDO´VXEUD-
yado fuera de texto).
3. Artículo 1°, numeral 10, Ley 99 de 1993: “La ac-
ción para la protección y recuperación ambientales
del país es una tarea conjunta y coordinada entre el
Estado, la comunidad, las Organizaciones No Gu-
bernamentales y el sector privado. El Estado apo-
yará e incentivará la conformación de organismos no
gubernamentales para la protección ambiental y podrá
delegar en ellos algunas de sus funciones” (subrayado
fuera de texto).
vención de desastres será materia de interés colectivo
y las medidas tomadas para evitar o mitigar los efectos
de su ocurrencia serán de obligatorio cumplimiento”.
5. Artículo 1°, numeral 14, Ley 99 de 1993: “Las
instituciones ambientales del Estado se estructurarán
teniendo como base criterios de manejo integral del
medio ambiente y su interrelación con los procesos de
SODQL¿FDFLyQHFRQyPLFDVRFLDO\ItVLFD´
c) Análisis sobre el alcance del derecho a la par-
ticipación en materia ambiental en derecho inter-
nacional
/DFUHFLHQWHRODGHFRQÀLFWRVVRFLRDPELHQWDOHVDOR
ODUJRGHOFRQWLQHQWHHVXQUHÀHMRGHODQHFHVLGDGODWHQWH
por la construcción de espacios de participación para
la ciudadanía y entidades territoriales en materia am-
ELHQWDO&RORPELDKDUDWL¿FDGR XQDVHULHGHWUDWDGRV \
hace parte de declaraciones en las que se compromete
a garantizar la participación ciudadana y el acceso a la
información en materia ambiental. Los diversos avan-
ces que se han dado en el plano internacional fueron
tenidos en cuenta en la formulación del Proyecto de
ley número 228 de 2015 en aras de lograr la garantía
efectiva del derecho a la participación y la protección
del ambiente sano para las generaciones presentes y
futuras. En este sentido, a continuación se enunciarán
los principales instrumentos internacionales que se en-
cuentran en armonía con el proyecto de ley, por medio
de la cual se crean los Consejos Ambientales Munici-
pales, y su importancia en el contexto de la participa-
ción ambiental en Colombia:
1. Declaración de Río sobre Medio Ambiente y
Desarrollo, 1992, estableció en su principio 10 que “el
mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con
la participación de todos los ciudadanos interesados,
que toda persona deberá tener acceso adecuado a la in-
formación sobre medio ambiente de que dispongan las
autoridades públicas y que los Estados deberán propor-
cionar acceso efectivo a los procedimientos judiciales y
administrativos, entre estos el resarcimiento de daños”
(CEPAL, 1992).
2. El Programa 21 de 1992, Plan de acción no
vinculante sobre desarrollo sostenible aprobado en la
Cumbre de la Tierra, contiene en sus capítulos 23 a 40
disposiciones relacionadas con el acceso a la informa-
ción y la participación de la sociedad civil en la toma
GHGHFLVLRQHV DPELHQWDOHV(VSHFt¿FDPHQWHHVWDEOHFH
que “La participación pública general en la toma de
decisiones es fundamental para lograr un desarrollo
sostenible. Es necesario que tanto las personas particu-
lares como los grupos y las organizaciones participen
en la evaluación de las consecuencias ambientales de
las decisiones que puedan afectar a sus comunidades;
deberán tener acceso a toda la información pertinente”
(Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Am-
biente y el Desarrollo , 1992).
3. Convención sobre el acceso a la información, la
participación del público en el proceso de toma de de-
cisiones y el acceso a la justicia en temas ambientales:
Convenio de Aarhus de 1998 provee a los Estados
Europeos de una serie de estándares mínimos de parti-
cipación, acceso a la información y acceso a la justicia
para que sean incluidos en sus legislaciones. Si bien se
trata de un instrumento regional europeo es un referente
necesario en materia de participación pues se trata del
“instrumento que más lejos ha llegado en promover los
derechos de acceso a la información, participación pú-
blica en la toma de decisiones y a la justicia en materia
ambiental” (Rodríguez, 2013). Esto es así en la medida
que la Convención de Aarhus tiene como base la idea
que “en la esfera del medio ambiente (…) una mayor
participación del público en la toma de decisiones per-
PLWHWRPDUPHMRUHVGHFLVLRQHV\DSOLFDUODVPiVH¿FD]-
mente, contribuyen a sensibilizar al público respecto
de los problemas ambientales, le dan la posibilidad de
expresar sus preocupaciones y ayudan a las autoridades
públicas a tenerlas debidamente en cuenta” (ACIMA).
4. Conferencia de las Naciones Unidas sobre el
Desarrollo Sostenible (Rio+20). En “El Futuro que
TXHUHPRV´ GRFXPHQWR ¿QDO GH HVWD &RQIHUHQFLD ORV
países recalcaron que la participación en materia am-
biental y el acceso a la información y los procedimien-
tos judiciales y administrativos son indispensables para
promover el desarrollo sostenible (párrafo 43). Asi-
mismo, una de las conclusiones más relevantes de la
Conferencia de Rio +20 fue la de instar a los diferen-
tes países a adoptar medidas a nivel regional, nacional,
sub- nacional y local para promover la participación
ambiental, el acceso a la información y justicia am-
biental.
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