Gaceta del Congreso del 05-05-2017 - Número 306IPPPPL (Contenido completo) - 5 de Mayo de 2017 - Gaceta del Congreso - Legislación - VLEX 767425537
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Gaceta del Congreso del 05-05-2017 - Número 306IPPPPL (Contenido completo)

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Vincent
Fecha de publicación05 Mayo 2017
Número de Gaceta306
GACETA DEL CONGRESO 306 Viernes, 5 de mayo de 2017 Página 1
PONENCIAS
(Artículo 36, Ley 5ª de 1992)
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CÁMARA
AÑO XXVI - Nº 306 Bogotá, D. C., viernes, 5 de mayo de 2017 EDICIÓN DE 44 PÁGINAS
DIRECTORES:
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
S E N A D O D E L A R E P Ú B L I C A
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
www.camara.gov.co
GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
G A C E T A D E L C O N G R E S O
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER
DEBATE AL PROYECTO DE LEY NÚMERO
148 DE 2016 SENADO
SRUPHGLRGHOFXDO VHPRGL¿FDQOD/H\ GH
DOJXQDVGLVSRVLFLRQHVGHO&yGLJR3HQDO HO&yGLJRGH
3URFHGLPLHQWR3HQDO HO&yGLJR 3HQLWHQFLDULR\ &DU-
FHODULRHO &yGLJRGH ,QIDQFLD\$GROHVFHQFLD OD/H\
GH\VHGLFWDQRWUDVGLVSRVLFLRQHV
Bogotá, D. C., 5 de mayo de 2017
Doctor
CARLOS FERNANDO MOTOA SOLARTE
Presidente Comisión Primera Constitucional del
Senado de la República
Ciudad
Asunto: Informe de ponencia para primer debate al
Proyecto de ley número 148 de 2016 Senado, por me-
GLRGHOFXDOVHPRGL¿FDQOD/H\GHDOJXQDV
GLVSRVLFLRQHVGHO &yGLJR3HQDO HO &yGLJRGH 3URFH-
GLPLHQWR3HQDOHO&yGLJR3HQLWHQFLDULR\ &DUFHODULR
HO&yGLJRGH ,QIDQFLD\ $GROHVFHQFLDOD/H\ GH
\VHGLFWDQRWUDVGLVSRVLFLRQHV
Apreciado Presidente:
En cumplimiento del honroso encargo encomen-
dado por la Mesa Directiva, atentamente me permito
rendir informe de ponencia para primer debate en la
Comisión Primera del honorable Senado de la Repú-
blica al Proyecto de ley número 148 de 2016 Senado,
SRUPHGLRGHOFXDO VHPRGL¿FDQOD/H\ GH
DOJXQDVGLVSRVLFLRQHVGHO&yGLJR3HQDO HO&yGLJRGH
3URFHGLPLHQWR3HQDO HO&yGLJR 3HQLWHQFLDULR\ &DU-
FHODULRHO &yGLJRGH ,QIDQFLD\$GROHVFHQFLD OD/H\
GH  \VH GLFWDQ RWUDV GLVSRVLFLRQHV, en los
siguientes términos:
I. ANTECEDENTES DEL PROYECTO
La institucionalidad y especialmente el Ministe-
rio de Justicia y del Derecho y la Corte Constitucio-
nal, han estado altamente preocupados en los últimos
tiempos por mejorar las condiciones de reclusión de las
personas privadas de la libertad, realizando diferentes
esfuerzos para superar el estado de cosas inconstitucio-
nal que se presenta en las cárceles del país, según lo
ha declarado la Corte Constitucional en varias de sus
sentencias1.
Dentro de los esfuerzos realizados en el año 2013
se presentó la reforma del Código Penitenciario y
Carcelario con una propuesta agresiva en materia de
protección de los derechos fundamentales de los reclu-
sos, no solamente en función de asegurar a las perso-
nas privadas de la libertad el acceso a los servicios de
salud, educación, trabajo y condiciones de vida digna,
sino también buscando evitar la sobrepoblación en los
HVWDEOHFLPLHQWRVGH UHFOXVLyQ D ¿Q GH TXH HO (VWDGR
pudiera –con los escasos recursos que tiene– proveer
adecuadamente a las personas afectadas con detención
preventiva o que están cumpliendo las penas decreta-
das por los jueces de la república, las prestaciones que
merecen como personas que se hallan bajo una especial
relación de sujeción.
/DUHIRUPD ¿QDOPHQWHVH FRQFUHWyHQ OD/H\ 
de 2014 que incluyó varias medidas relacionadas con
las condiciones de vida digna de las personas privadas
de la libertad: (i) considerar el trabajo como obligación
y derecho de los reclusos, con un régimen de remune-
ración, seguridad industrial y salud ocupacional parti-
cular; (ii) eliminar la obligación de pagar la multa para
acceder a la libertad, estableciendo mecanismos alter-
nativos para su cumplimiento, así como para el cum-
plimiento de las obligaciones indemnizatorias a favor
de las víctimas; (iii) establecer una mayor drasticidad
en el cumplimiento de la pena respecto de las personas
condenadas por los delitos más graves, restringiendo la
SRVLELOLGDGGHDFFHGHU DEHQH¿FLRVGXUDQWH HOFXPSOL-
miento de su pena; (iv) regular de manera más racional
la prisión domiciliaria y los mecanismos de vigilancia
electrónica; (v) reducir las exigencias para el goce de
la suspensión condicional de la ejecución de la senten-
1 Sentencias T-153 de 1998; T-388 de 2013 y T-762 de
2015.
Página 2 Viernes, 5 de mayo de 2017 GACETA DEL CONGRESO 306
cia y el acceso a la libertad condicional; (vi) crear el
Fondo Nacional de Salud para la atención integral de
las personas privadas de la libertad; (vii) crear meca-
nismos de agilización de las solicitudes de libertad y la
DWHQFLyQMXUtGLFD GHORVUHFOXVRV YLLLUHFODVL¿FDU ORV
centros de reclusión, con la correlativa obligación de
los entes territoriales de crear sus propias cárceles para
la atención de las personas detenidas preventivamente;
(ix) vincular al Consejo Superior de Política Criminal,
de una manera más estrecha, al desarrollo de la política
penitenciaria.
No obstante las medidas adoptadas en la Ley 1709,
el deterioro de las condiciones de vida en las cárceles
del país continúa en ascenso, lo que obligó al Director
del Inpec a decretar, mediante la Resolución 002390
del 10 de mayo de 2016, el estado de emergencia car-
celaria en todos los establecimientos de reclusión del
Inpec, aduciendo varias razones que la motivan: (i) la
existencia de situaciones graves y sobrevinientes de
atención en salud y de orden sanitario que afectan de-
rechos fundamentales constitucionales de la población
privada de la libertad; (ii) la falta de contratación del
personal encargado de atender los requerimientos de
salud de las personas privadas de la libertad y de la
red extramural de servicios de salud de mediana y alta
complejidad, y (iii) la falta de medicamentos que ali-
vien los padecimientos de los reclusos.
Como lo señala el proyecto, no obstante se tenía
una expectativa sobre los efectos positivos que la im-
plementación de la Ley 1709 de 2014 tendría sobre el
hacinamiento y el goce de derechos de las Personas Pri-
vadas de la Libertad, lo cierto es que en estos años de
YLJHQFLDVHKDQDGYHUWLGRYDULDVGL¿FXOWDGHVUHODFLRQD-
das con su implementación en los distintos asuntos que
acá se propone reformar, además de que en materia de
impactar el hacinamiento del SPC, esta parece haber
agotado su alcance en la medida en que este fenómeno
se ha restablecido.
Es necesario advertir que las medidas propuestas,
además de derivarse de un análisis académico, norma-
tivo y sociojurídico, recoge las inquietudes planteadas
por las personas privadas de la libertad en distintos
centros de reclusión, y se han realizado ajustes a las
mismas mediante la revisión de diversas instancias ex-
pertas en la materia, para llegar a la conclusión de que
la crisis del sistema penitenciario y carcelario es tan
profunda, que es necesario realizar una intervención
más integral que permita avanzar en la búsqueda de
soluciones a esta situación de particular preocupación
para el país.
a) Concepto favorable Consejo Superior de Po-
lítica Criminal y concertación del proyecto de ley
Asimismo, resulta necesario destacar que el Pro-
yecto de ley número 148 de 2016 Senado cuenta con
concepto favorable por parte del Consejo Superior de
Política Criminal. En el concepto2 que realizó el Co-
mité Técnico de este proyecto de ley se concluyó lo
siguiente: ³>H@O&RQVHMR 6XSHULRU GH 3ROtWLFD &ULPL-
2 Para consultar el concepto, dirigirse al siguiente enla-
ce: http://www.politicacriminal.gov.co/Portals/0/Con-
ceptos%20CSPC/Concepto%20sobre%20proyecto%20
de%20ley%20o%20acto%20legislativo%20que%20
cursa%20tr%C3%A1mite%20en%20el%20Congre-
so%20de%20la%20Rep%C3%BAblica/13%20Con-
cepto%201709%20(2).pdf?ver=2017-03-29-142612-
307&timestamp=1493904165386
QDOFRQVLGHUDTXH HQWpUPLQRV JHQHUDOHVHOSUR\HFWR
UHVSRQGHDORVHVWiQGDUHVVHxDODGRVSRUOD+RQRUDEOH
&RUWH &RQVWLWXFLRQDO SDUD ODV LQLFLDWLYDV OHJLVODWLYDV
TXHWHQJDSRUSURSyVLWRLQFLGLUHQODSROtWLFDFULPLQDO
$GHPiVODVUHIRUPDVSURSXHVWDVVH PXHVWUDQQHFHVD-
ULDVSDUD VRUWHDUOD FULVLVGHOVLVWHPD SHQLWHQFLDULR\
FDUFHODULRFRORPELDQRDVtFRPRSDUDSRWHQFLDOL]DUHO
PDUFRQRUPDWLYR\DH[LVWHQWH´
Finalmente, cabe señalar que existen motivos razo-
nables para presentar la ponencia del proyecto de ley
solo hasta este momento, siendo que su radicación fue
en el mes de septiembre de 2016 puesto que con poste-
rioridad a esa fecha, surgieron inquietudes de parte de
algunas entidades con relación al proyecto y, además,
se le encargó al Ministerio de Justicia y del Derecho
hacer una tarea de socialización del mismo en algunas
cárceles del país con el objetivo de que el mismo tenga
el mayor consenso posible. Ambas tareas supusieron
una retroalimentación activa al proyecto de ley que se
viene a materializar en los ajustes y nuevas propuestas
que en esta ponencia se presentarán. En particular, se
deben destacar las mesas técnicas que se adelantaron
entre el Ministerio de Justicia y del Derecho y el Minis-
terio de Defensa el último trimestre de 2016 para con-
certar una propuesta normativa que regule aspectos ne-
cesarios sobre el régimen de reclusión de los miembros
de la fuerza pública. Además, cabe señalar las sesiones
de trabajo que se adelantaron en el primer trimestre de
2017 entre la Unidad de Trabajo Legislativo, el Minis-
terio de Justicia y del Derecho, la Sala Penal de la Corte
Suprema de Justicia y la Fiscalía General de la Nación,
en las que se revisaron aspectos puntuales del proyecto
que se consideraban problemáticos. Igualmente, en los
últimos meses el Ministerio de Justicia viene atendien-
do un cronograma de socialización del proyecto de ley
en las cárceles del país, que empezó en el mes de marzo
\¿QDOL]DUiHQHOPHVGHPD\RGH
Esta serie de actividades, antes que motivar el re-
traso de la presentación de la ponencia del Proyecto de
ley número 148 de 2016 Senado, las considero muy va-
liosas, en tanto la pretensión de esta iniciativa es forta-
lecer integralmente la política penitenciaria en el país.
En ese sentido, resultó oportuno cada mesa técnica o
socialización del proyecto de ley hasta el día de hoy
TXHMXVWL¿FD ODSUHVHQWDFLyQ GHODSRQHQFLD KDVWDHVWH
momento.
II. SÍNTESIS DEL PROYECTO
El proyecto que se presenta a consideración está
encaminado a reformar el Código Penitenciario y Car-
celario, los Códigos Penal y de Procedimiento Penal
y otras disposiciones, con miras a fortalecer la políti-
ca penitenciaria y a realizar algunos ajustes al sistema
penitenciario y carcelario, como uno más de los me-
canismos que se ha puesto en marcha con el objetivo
de superar el estado de cosas inconstitucional en las
prisiones.
La propuesta recoge los principales problemas que
se pueden presentar en distintas áreas de la política pe-
nitenciaria y dentro del sistema correspondiente, abar-
cando los siguientes aspectos:
i) Reformas necesarias para el mejoramiento del
sistema penitenciario y carcelario
En este ámbito, se proponen reformas orientadas a
armonizar algunos aspectos relativos a la ejecución
de las sanciones penales y las medidas de asegura-
GACETA DEL CONGRESO 306 Viernes, 5 de mayo de 2017 Página 3
miento privativas de la libertad que, a pesar de ha-
ber sido abordadas en la Ley 1709 de 2014 en alguna
medida, deben fortalecerse con base en un análisis del
contexto, el agotamiento del alcance de muchas de las
medidas propuestas en dicha reforma y funcionamien-
to actual del sistema. Los ajustes mencionados son los
siguientes:
1. Armonización de medidas alternativas al
encarcelamiento
El proyecto de ley propone una integral revisión y
reforma del régimen de los subrogados penales, reden-
FLyQGH ODSHQD\ EHQH¿FLRVDGPLQLVWUDWLYRV PHGLDQWH
la cual se busca integrarlo con los derechos fundamen-
tales de las personas privadas de la libertad, la progre-
sividad del tratamiento penitenciario y la reinserción
social como objetivo fundamental de la etapa de la
ejecución de las penas en nuestro sistema jurídico. En
ese contexto, se proponen intervenciones en varios ór-
denes:
- 0RGL¿FDFLyQ GHO UpJLPHQGH H[FOXVLRQHV a su-
EURJDGRV \ EHQH¿FLRV DGPLQLVWUDWLYRV UHYLVDQGR ORV
delitos contenidos en esas normas y limitando su al-
cance para los delitos más graves como actos de co-
rrupción, delitos sexuales, violaciones a los Derechos
Humanos y al Derecho Internacional Humanitario, con
unas pocas excepciones (delitos que integran estas ca-
tegorías, pero que merecen un reproche social menor,
como por ejemplo la violación del régimen de incom-
patibilidades e inhabilidades, el despojo en campo de
batalla o el acoso sexual), para las cuales se propone un
régimen especial.
En ese contexto, en primer lugar, se establece un
régimen ordinario para delitos de menor gravedad para
los cuales se aplican las reglas generales para acceder
DVXEURJDGRV SHQDOHV \ EHQH¿FLRV DGPLQLVWUDWLYRV GH
acuerdo con lo establecido en la ley para cada caso.
En segundo lugar, se propone un régimen especial para
algunos delitos graves, entre los que se encuentran el
acoso sexual, la inducción a la prostitución, el despojo
HQFDPSRGHEDWDOODRODSHUWXUEDFLyQGHDFWRVR¿FLDOHV
que si bien pertenecen a categorías frente a las cuales el
legislador y la opinión pública han manifestado espe-
cial interés en los últimos tiempos, se considera que no
UHYLVWHQVX¿FLHQWHJUDYHGDG SDUDHQFRQWUDUVH GHOWRGR
excluidos de cualquier medida alternativa al encarce-
lamiento, excepto cuando la víctima sea un niño, niña
o adolescente, pues en esos casos se mantiene el régi-
men del Código de Infancia y la adolescencia. En este
régimen, los condenados por estos comportamientos
no podrán acceder a los subrogados de suspensión de
la ejecución de la pena (artículo 63 CP) ni prisión do-
miciliaria como sustitutiva de la prisión (artículo 38B
CP) por lo que deberán cumplir al menos una parte de
la pena en centros de reclusión, pero podrán acceder
DEHQH¿FLRV SHQLWHQFLDULRVFRPR HOSHUPLVRGH KDVWD
 KRUDV VDOLGDV GH ¿QHV GH VHPDQD R SHUPLVRV SRU
KDVWDGtDVVLHPSUHTXHGHPXHVWUHQDYDQFHVVLJQL¿-
cativos en su proceso de resocialización y cumplan un
10% adicional de pena que el que deben cumplir los
condenados por delitos ordinarios para acceder a ellos,
así como podrán acceder a los subrogados penales de
libertad condicional (artículo 64 CP) y prisión domi-
ciliaria por cumplimiento de pena (artículo 38G CP)
habiendo cumplido un 5% adicional de pena para acce-
GHUDHVWRV LLL¿QDOPHQWH VHHVWDEOHFHHO UpJLPHQGH
exclusiones para delitos de mayor gravedad como ac-
tos de corrupción, terrorismo, violaciones a Derechos
Humanos y al DIH y delitos sexuales, entre otros. Para
este último grupo de delitos se mantienen las regulacio-
QHVDFWXDOHVHQUHODFLyQFRQVXH[FOXVLyQGHEHQH¿FLRV
judiciales y penitenciarios, con la salvedad de que esta
prohibición no se aplica para la libertad condicional y
la prisión domiciliaria por cumplimiento de pena, tal
como se encuentra en la legislación actual, pues parte
GHOD¿ORVRItDGH ODSURSXHVWDOHJLVODWLYDHVQR GHVPH-
jorar las condiciones actuales de quienes se encuentran
purgando penas por estos delitos.
- Reorganización de la progresividad de medidas
alternativas al encarcelamiento en la ejecución de
la pena, adecuando los tiempos exigidos a incremen-
tos punitivos y estableciendo regímenes especiales en
casos de delitos antes excluidos. Igualmente, para los
delitos más graves se mantiene la legislación restrictiva
vigente. En este caso, se pretende superar algunas in-
consistencias de la legislación actual como por ejemplo
HOTXHSDUD DFFHGHUDORVSHUPLVRV GH¿QHVGHVHPDQD
o para que los condenados por delitos de competencia
de la justicia especializada accedan al permiso de hasta
setenta y dos horas se requiera un mayor cumplimiento
de pena que el que se exige para acceder a la libertad
condicional en ambos casos. En ese sentido, se preten-
de que el acceso a estas medidas responda al criterio de
progresividad del tratamiento penitenciario de acuerdo
con la regla DPD\RUDYDQFHHQHOWUDWDPLHQWRPD\RUHV
QLYHOHVGHOLEHUWDG. Esta propuesta adquiere mayor sen-
tido si se tiene en cuenta que este tipo de medidas per-
miten que el Estado mantenga la vigilancia sobre estas
personas y pueda constatar que están preparadas para
acceder a medidas que implican mayores niveles de li-
bertad como la prisión domiciliaria por cumplimiento
de pena o la libertad condicional.
- Propuesta de PD[LPL]DFLyQGHODJDUDQWtDGHORV
derechos en el sistema frente a posibles limitaciones de
coordinación entre las autoridades, de tal manera que
las mismas no repercutan perjudicialmente en el goce
de derechos de las PPL. En este punto, la iniciativa pro-
pone medidas orientadas a la interoperabilidad de los
sistemas de información, en consonancia con medidas
que ya se vienen implementando desde el trabajo de
distintas autoridades estatales que permitan mayor agi-
lidad en los trámites para que los jueces tomen decisio-
nes en relación con la aplicación de subrogados penales
o permisos penitenciarios. Con base en ello, se dispone
que, en los eventos en que se requiera, las autoridades
penitenciarias cuenten con términos perentorios para
allegar a los jueces los documentos y elementos nece-
sarios para que tomen decisiones, y en caso de que esto
no se logre se asuma como un hecho el cumplimiento
GHDOJXQRVUHTXLVLWRVFRQHO¿QGHTXHODVFDUJDVGHOD
administración no recaigan sobre el ciudadano, particu-
larmente en lo que tiene que ver con la redención de pe-
nas y el acceso a actividades para hacerlo, la asignación
de manillas electrónicas o el cumplimiento de ciertos
requisitos. En todo caso, la propuesta de presunciones
está supeditada al paso de una cantidad de tiempo razo-
nable en cada caso.
- Fortalecimiento de enfoques diferenciales, para
OR FXDO VH SURSRQHQ PHGLGDV HVSHFt¿FDV HQ UHODFLyQ
con poblaciones que sufren de manera particular los
efectos del encarcelamiento:
• En relación con las personas de tercera edad se
prevé la posibilidad de que la sustitución de la ejecu-

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