Gaceta del Congreso del 05-09-2006 - Número 345EA (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 05 Septiembre 2006 |
| Número de Gaceta | 345 |
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
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SENADO Y CAMARA
G a c e t a d e l c o n G r e s o
DIRECTORES:
REPUBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PUBLICO
S E N A D O D E L A R E P U B L I C A
EMILIO RAMON OTERO DAJUD
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
ESTUDIO DE ANTECEDENTES
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
ANGELINO LIZCANO RIVERA
SECRETARIO GENERAL DE LA CAMARA
www.camara.gov.co
AÑO XV - Nº 345 Bogotá, D. C., Martes 5 de septiembre de 2006 EDICION DE 60 PAGINAS
PROYECTO NUMERO 64
VIABILIDAD DEL CODIGO AERONAUTICO COLOMBIANO
Estudio de Antecedentes
Solicitado por:
Movimiento Somos Colombia
Elaborado por:
Germán Eduardo Estepa Becerra
Mentor a cargo:
Doctora Mirtha Patricia Bejarano
Congreso de la República de Colombia
Oficina de Asistencia Técnica Legislativa
Bogotá, D. C., febrero de 2006
CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO LEGISLATIVO
Oficina de Asistencia Técnica Legislativa
RESUMEN EJECUTIVO
ASUNTO: Estudio de Antecedentes
TEMA: Viabilidad del Código
AeronáuticoColombiano
SOLICITANTE: Movimiento Somos Colombia.
PASANTES A CARGO: Germán Eduardo Estepa Becerra
MENTOR A CARGO: Doctora Mirtha Patricia Bejarano
FECHA DE SOLICITUD 14 de Abril de 2005:
FECHA DE ASIGNACION: 2 de Noviembre de 2005
FECHA DE CONCLUSIÓN: 13 de Febrero de 2006
BREVE DESCRIPCIÓN DE LA SOLICITUD
El Movimiento Somos Colombia, de la Honorable Cámara de Representantes,
solicitó a la Oficina de Asistencia Técnica Legislativa, OATL, un estudio de an-
tecedentes sobre la “Viabilidad del Código Aeronáutico Colombiano” con el fin
de realizar un primer diagnóstico de la situación actual del Derecho Aeronáutico
y estudiar la eventual necesidad de implementar un Código que regule toda la
actividad Aeronáutica en el país.
0. INTRODUCCION
El presente estudio tiene por objeto brindar importantes elementos de análisis
al Congreso de la República, a través del estudio de la normatividad vigente que
regula las actividades aeronáuticas en Colombia y su diagnóstico en cuanto a la
eficacia jurídica, para que con el debido cuidado en la observancia de la experien-
cia internacional sea posible valorar la pertinencia de la implementación de un
Código Aeronáutico, con el fin de que las decisiones de la corporación legislativa
sean acordes con la realidad Aeronáutica y permitan la efectividad institucional
del Estado Colombiano.
El Derecho Aeronáutico es una de las novísimas ramas del Derecho y sus fuen-
tes naturales son el Derecho Civil, Comercial, Administrativo, Laboral, Marítimo,
Internacional y Comparado, Publico y Privado1.
Marcel Le Goff define El Derecho Aéreo como el conjunto de reglas nacionales
e internacionales que conciernen a la aeronave, la navegación aérea, el transporte
aerocomercial y todas las relaciones de derecho, sean públicas, sean privadas, a
que puede dar lugar la navegación aérea nacional e internacional2.
Lemoine sostiene que la utilización de las Aeronaves engendra el importante
problema del Régimen Jurídico del Aíre y algunos problemas de derecho privado
como las cuestiones de los Derechos reales sobre las aeronaves, los contratos de
transporte, la responsabilidad de los transportadores aéreos, los seguros aéreos,
entre otros3.
Michele Gragali, en representación de la escuela Italiana, dice que el “Derecho
Aeronáutico es el complejo de normas destinadas a regular todas las relaciones
jurídicas que pueden nacer de la navegación aérea y a contener a este dentro de los
límites que le deben ser impuestos por necesidadms de orden público”4.
Luís Tapias Salinas, por su parte, señala que el “Derecho Aeronáutico es el
conjunto de normas que se refiere a la navegación aérea y a problemas con ella
relacionados”5.
En Colombia no existe hasta el momento consenso sobre la definición del
Derecho Aeronáutico, pero se adoptará la definición que para el caso hace el argen-
tino Federico Videla cuando dice que el Derecho Aeronáutico es el “conjunto de
principios y normas de derecho público y privado, de orden interno e internacional
que rigen las instituciones y relaciones jurídicas nacidas de la actividad aeronáutica
o modificaciones de ella”.
1. Reseña Histórica del Derecho Aéreo
El Derecho Aéreo ha estado siempre interrelacionado con el invento de la avia-
ción, entendiéndose esta como la navegación aérea con aparatos más pesados que el
aire. Esta actividad se fue intensificando hasta alcanzar a conformar un conjunto de
hechos y relaciones concretas que dieron verdadero origen a la actividad aérea.
1 Álvaro Sequera Duarte, Derecho Aeronáutico, Ediciones del Profesional, 2004.
2 Ídem. Escuela Francesa, Manuel do droit aérien – Droit Public, París Dalloz, 1954.
3 Ídem. Escuela Belga, Max Litvine, Droit Aérien, Notions de droit belge et de droit
international, bruselas 1970.
4 Ídem. Escuela Italiana, Michele Gragali, principii di Dirito Aeronáutico, Radua 1930.
5 Ídem. Escuela Española, Luís Tapia Salinas, Manual de Derecho Aeronáutico, Barcelona,
Bosch, 1944.
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Como es de esperarse la interrelación entre los diferentes sujetos activos
intervinientes arroja como resultado diferencias que necesariamente deben ser
reguladas por alguna normatividad o conjunto de normas tendientes a proteger
la justicia y seguridad en el desarrollo de la misma. No obstante, una vez puesto
en la humanidad, se desbordó su alcance hasta lograr convertir tal aparato en un
arma eficaz y contundente para combatir las fuerzas enemigas por los albores de
la Primera Guerra Mundial.
Así, entonces, surge la necesidad inminente de normalizar el ejercicio de
un poder que a la postre podría llegar a convertirse en un elemento altamente
destructivo para el hombre.
Una vez el mundo entero se vio comprometido y en algunas partes concretas,
afectado, por el estupor de la pre-guerra y el inmenso poder aéreo, surgen los pri-
meros convenios internacionales, orientados a restringir la desbordante actividad
aérea de la época. Entre los diferentes convenios se encuentran: la Conferencia
de La Haya en 1907, cuyo objetivo se centró básicamente en la prohibición de
lanzar proyectiles y explosivos desde el aire; la Conferencia Internacional de
Navegación París 1910, donde se adopta el principio de soberanía del Espacio
Aéreo. Más tarde, en el Congreso de Verona en 1910, se habla por primera vez de
la atmósfera territorial, es decir, el espacio aéreo que corresponde a cada Estado,
dejando al arbitrio del régimen jurídico de cada nación permitir su circulación,
o, por el contrario, prohibirlo. En 1911(París), se organiza un comité jurídico
Internacional donde nacen las primeras normas generales de circulación aérea;
matrículas de las aeronaves y se consolida lo concerniente a la propiedad del
espacio aéreo para cada Estado integrante del Comité.
Para 1919, se celebra la Convención Internacional de Navegación Aérea
constituida por un Consejo Supremo, cuyo fin primordial fue el reconocimiento
de soberanía a las altas partes contratantes sobre su espacio aéreo y la libertad de
paso inofensivo sobre su territorio, salvo ciertas restricciones en cuanto a trans-
porte comercial. Así, se convierte esta Convención en la primera legislación de
Derecho Aeronáutico, aceptada por la comunidad internacional.
Ya en 1929, con el Convenio de Varsovia y en 1933 con la Convención de
Roma, se tocan temas de carácter civil como la responsabilidad extra-contractual en
todo aquel que ejerza dicha actividad y la obligatoriedad de asegurar todo aquello
que se considere Aeronáutico. Igualmente, en 1944, con la participación de 54
naciones se reunieron en Chicago E.U., para establecer derechos comerciales en
el transporte aéreo. Nace allí la propuesta de crear un Organismo Internacional
con amplias facultades para dirimir los conflictos que surjan como resultado del
ejercicio de la actividad aeronáutica. El resultado de dicha reunión fue el deno-
minado Convenio de Chicago sobre Aviación Civil Internacional.
El organismo encargado de la Administración de los principios emanados del
Convenio de Chicago, se denominó Organización de la Aviación Civil Internacional
O.A.C.I., de manera que las altas partes contratantes plasmaron en 96 artículos
las normas y métodos para las operaciones y algunas normas facilitadoras del
trámite aduanero y de inmigración.
Se estableció que la O.A.C.I. no se constituiría hasta tanto no fuese ratificada
tal Convención, por lo menos por 26 partes. No obstante, tal ratificación del tratado
multilateral de Chicago se llevó a cabo por 50 partes el 4 de abril de 1947; a partir
de este momento, se oficializó ante la Comunidad Internacional la O.A.C.I.
Un año después, en 1945 en La Habana (Cuba), se efectúa una reunión
conformada por varios empresarios del transporte aéreo, con el fin de crear una
organización de Desarrollo Internacional Privado, denominada Internacional Air
Transport Asociación I.A.T.A, cuyo fin estaba orientado a establecer una coopera-
ción en materia comercial con ánimo de lucro, y a su vez, aportar financiamiento
a la O.A.C.I., recientemente creado por el Convenio de Chicago.
Más tarde, en 1953 se efectúa el Convenio de Tokio sobre infracciones, ante
el problema de apoderamiento ilícito de aeronaves y desvío de las mismas, se
acordó que con excepción de lo regulado para aeronaves militares, de aduana o
de policía, los estados contratantes llevarían a su legislación penal interna como
infracción a las leyes penales, todos aquellos actos que puedan poner en peligro
la seguridad de la aeronave, las personas o bienes de la misma, o que pongan
en peligro el buen orden y la disciplina a bordo, encontrándose la aeronave en
vuelo, en la superficie de altamar o en cualquier zona dentro o fuera del territorio
de matricula.
Confirió al comandante de la aeronave facultades como:
• Facultad de aplicar medidas coercitivas: para afianzar la seguridad en
vuelo y el orden en la aeronave, cuando haya razones fundadas para creer que
una persona ha cometido, o esté punto de cometer una infracción abordo.
• Proteger la seguridad y prevenir actos contra la aeronave, las personas
y los bienes.
Conservar el orden y mantener la disciplina a bordo.
• Facultad para desembarcar una persona, como medida cautelar, sin que se
suponga un enjuiciamiento o castigo.
• Facultad para que el comandante de la aeronave pueda entregar a las auto-
ridades competentes de cualquier Estado contratante, en cuyo territorio aterrice la
aeronave, a cualquier persona si existiesen razones fundamentadas para creer que
dicha persona ha cometido a bordo de la aeronave un acto que en su opinión, sea
una infracción grave de acuerdo con las leyes penales del Estado de matrícula de la
aeronave.
2. Reseña histórica en Colombia
Como estos hechos hay, quizás, muchos más que marcaron el inicio de la acti-
vidad aérea en nuestro país, delimitando de esta manera el transcurrir de diferentes
épocas: una marcada por medios de transporte convencional y otra galardonada por
el comienzo de una nueva era, el desarrollo de la aviación.
El 5 de diciembre de 1919 se firmó una de las escrituras más recordadas de la
historia de Colombia. Ese día los señores Werner Kammerer, Albert Tietjen, Stuart
Hosie, Ernesto Cortissoz, Jacobo Correa, Aristides Noguera y Rafael Palacio cons-
tituyeron en la notaría segunda de Barranquilla la Sociedad Colombo Alemana de
Transporte Aéreo, Scadta. No era el primer intento de establecer un servicio de avia-
ción en el país. En septiembre del mismo año un grupo de empresarios antioqueños,
liderados por Guillermo Echavarría Misas, había creado la Compañía Colombiana
de Navegación Aérea (Ccna), que se dispuso a comenzar sus operaciones con tres
aviones Farman de fabricación francesa. El grupo de Echavarría no contó con suerte,
no sólo por lo inadecuado del avión escogido, hecho de madera y tela, sino por una
serie de accidentes que acabaron con la incipiente flota.
Para el éxito de Scadta se combinaron varias circunstancias: la terminación de
la Primera Guerra Mundial, que dejó inactivos a gran cantidad de pilotos experi-
mentados, el interés de los alemanes en establecer cabezas de puente en América
Latina para su comercio internacional, el desarrollo vertiginoso que experimentó la
aviación durante el conflicto y la inexpugnable topografía colombiana que, combi-
nada con la inexistencia de infraestructura terrestre, acrecentaba enormemente las
virtudes del transporte aéreo.
Pero las dificultades técnicas, a pesar de todo, parecían insuperables. Cuando
comenzaron a llegar los aviones, transportados en barco, se encontró que la gaso-
lina existente en Colombia era diferente de la alemana, así que los motores tenían
la tendencia a recalentarse. El ingeniero jefe, Schnurbusch adaptó radiadores de
automóviles Hudson para solucionar el problema. La falta de repuestos apropiados
hizo que en muchas ocasiones hubiera que recurrir al ingenio criollo para que las
aeronaves levantaran vuelo.
Ciertamente viajar en avión en esa época no era la experiencia más tranquilizante.
Sólo era posible operar de día, y los aviadores se orientaban con la 'navegación por
contacto', esto es, mediante la observación de la superficie, por lo que los vuelos al
interior del país seguían el curso del río Magdalena.
El segundo al mando no era un copiloto sino un mecánico. Cada vez que se
presentaba una falla, el comandante simplemente descendía, y los pasajeros debían
esperar un rato con el aparato amarrado a la orilla mientras el mecánico hacía su
trabajo. El frecuente reabastecimiento de combustible estaba a cargo de depósitos
de canecas emplazadas convenientemente en la orilla del río cada cierto número de
kilómetros.
A pesar de esas circunstancias, la ventaja que representaba el avión era tan grande,
que la afluencia de intrépidos pasajeros no dejó de crecer. Para cuando se estableció
el servicio regular, Scadta redujo el tiempo de viaje entre Barranquilla y Bogotá
de 14 días en barco fluvial a 10 horas. Los viajeros desembarcaban en Girardot y
terminaban su jornada en ferrocarril.6
2.1 Evolución Normativa
Así entonces, surge el criterio de importar conocimientos aeronáuticos, con
el único fin de ilustrar esa actividad naciente bajo premisas de países que ya se
encontraban para la época, ejerciéndola como una actividad comercial, pues con
la creación de esta primera empresa comercial de aviación en Colombia, surgió la
necesidad de crear un organismo, a cuyo cargo estuviera el control de la aviación
en todos los aspectos.
Es, entonces, cuando por medio de la ley 126 de 1919 se autorizó por primera
vez al Poder Ejecutivo para que reglamentara todo lo relacionado con la aeronave-
gación, buscando modelos extranjeros que permitieran el manejo de dicha actividad
en nuestro país.
En un comienzo, se creó la Comisión Técnica de Aviación para asesorar al Mi-
nisterio de Industria, despacho al cual estaba adscrita la aviación civil. Al trasladar
el conocimiento de los problemas de Aviación al Ministerio de Guerra, se estableció
una Dirección de Aviación. La ley 89 de 1938 centralizó el control de la aviación
en un organismo especial denominado Dirección General de la Aeronáutica Civil,
encargado especialmente con los servicios de aeródromos, rutas aéreas, radio
6 Mauricio Sáenz B, www.colombialink.com, 2005.
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comunicaciones aeronáuticas, meteorología, vigilancia de personas, materiales e
instalaciones destinadas a la navegación aérea, desde entonces, la Dirección
General de la Aeronáutica Civil funcionó como Dependencia del Ministerio de
Guerra de la Dirección General de la Aviación Militar.
Posteriormente se da inicio a la parte mas trascendental con la ratificación
del Convenio de Chicago de 1944, mediante la ley 12 de 1947, con lo cual la
República de Colombia ingresa a la comunidad internacional que se circunscribe
bajo los principios del Convenio y acepta la intervención de la Organización In-
ternacional de Aeronáutica Civil en las posibles controversias que sobre el tema
se suscitaren en el país, así como sus recomendaciones frente a la evolución del
sector Aeronáutico.
Con el fin de impulsar la aviación en Colombia, la nación optó por comprar
los aeródromos ya existentes, la mayoría de estos de propiedad de la empresa
Avianca, con todas las instalaciones de radio ayudas de navegación y comuni-
cación, además de la construcción y mantenimiento de nuevos aeropuertos y la
adquisición de equipos de radio ayudas y servicios aeroportuarios para su normal
funcionamiento. Es así como el Gobierno Nacional en 1954, mediante decreto
3269 del 10 de noviembre, creó el organismo descentralizado denominado Em-
presa Colombiana de Aeródromos (ECA), encargado de la construcción, mejora
y mantenimiento de los aeropuertos públicos, dotados de personería jurídica,
autonomía administrativa y patrimonio propio.
Dos años más tarde, en 1956, se adscribieron las funciones de la aeronáutica
civil al Ministerio de Guerra. Posteriormente, con el fin de dotar a la autoridad
aeronáutica de una autonomía administrativa y financiera se creó el Departamento
Administrativo de Aeronáutica Civil (DAAC), mediante decreto 1721 del 18 de
julio de 1960, con unas funciones técnicas y administrativas específicas, para
dirigir la política aeronáutica. El decreto 3140 de 1968 suprimió la ECA y se
creó en su defecto el fondo Aeronáutico Nacional FAN, establecimiento público
adscrito al Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil DAAC.
En 1965 se expide la ley 95 mediante la cual se ratifica el Convenio de Varso-
via de 1929 relativo a la unificación de ciertas reglas relativas al transporte aéreo
internacional y la Responsabilidad Civil Internacional del Transportista.
Mediante la Ley 14 de 1972, la República de Colombia ratifica el Convenio
de Tokio de 1963 que hace referencia a las facultades atribuidas al comandante
de la Aeronave cuando se cometan delitos u otros actos que atenten contra la
seguridad del vuelo.
Posteriormente, se expide la Ley 30 de 1973 por medio de la cual La Repúbli-
ca de Colombia ratifica el Convenio de Guadalajara de 1971 sobre el transporte
Aéreo Internacional.
Así mismo, se ratifican los Convenios de Montreal de 1971 mediante ley
4 de 1974; Montreal de 1974 mediante ley 62 de 1979, Montreal de 1975 me-
diante ley 19 de 1980, Montreal de 1984 mediante ley 39 de 1988, la enmienda
el Convenio de Montreal de 1980 mediante ley 19 de 1992, Montreal de 1990
mediante ley 22 de 1992.
En 1993 se expide la Ley 105, mediante la cual se dictan disposiciones básicas
sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las
Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se
dictan otras disposiciones importantes como la conformación del Plan Sectorial
de Transporte integrado al Plan Nacional de Desarrollo, se diseñó un organigrama
institucional que atiende a la naturaleza de las dos grandes tareas de la Aerocivil;
la aeronavegación y el servicio aeroportuario; en consecuencia, se crean la Secre-
taría Técnica Aeronáutica y la Secretaría Aeroportuaria y por otra parte se crea el
Consejo Superior Aeronáutico presidido por el Director de la UAEAC.
Así mismo, se expide el Estatuto General de Transporte mediante la ley
336 de 1996, en la cual se establece en el Artículo 68 que el Transporte Aéreo
continuará rigiéndose por las normas del Código de Comercio (Libro Quinto,
Capitulo Preliminar y Segunda Parte), por el Manual de Reglamentos Aeronáu-
ticos que dicte la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, y por los
Tratados, Convenios, Acuerdos Prácticas Internacionales debidamente adoptados
o aplicadas por Colombia.
Mediante la Ley 424 de 1998 el Gobierno Nacional se obliga a través de la
Cancillería a presentar anualmente a las Comisiones Segundas de Relaciones
Exteriores de Senado y Cámara y dentro de los primeros treinta días calendario
posteriores al período legislativo que se inicia cada 20 de julio, un informe por-
menorizado acerca de cómo se están cumpliendo y desarrollando los convenios
internacionales vigentes suscritos por Colombia con otros Estados.
Por otra parte, tenemos como norma fundamental el Decreto - Ley 410 de
1971 por medio del cual se expide el Código de Comercio y se establece en la
Segunda Parte del Libro V lo concerniente al esquema básico-fundamental de
la Aeronáutica, así:
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