Gaceta del Congreso del 09-02-2005 - Número 42EA (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 09 Febrero 2005 |
| Número de Gaceta | 42 |
GACETA DEL CONGRESO 42 Miércoles 9 de febrero de 2005 Página 1
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
SENADO Y CAMARA
G A C E T A D E L C O N G R E S O
AÑO XIV - Nº 42 Bogotá, D. C., miércoles 9 de febrero de 2005 EDICION DE 92 PAGINAS
DIRECTORES:
REPUBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PUBLICO
S E N A D O D E L A R E P U B L I C A
EMILIO RAMON OTERO DAJUD
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
E S T U D I O D E A N T E C E D E N T E S
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
ANGELINO LIZCANO RIVERA
SECRETARIO GENERAL DE LA CAMARA
www.camara.gov.co
PROYECTO NUMERO 41
PASADO, PRESENTE Y FUTURO
DE LAS CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR
Estudio de Antecedentes
CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO LEGISLATIVO
Oficina de Asistencia Técnica Legislativa
ASUNTO: Estudio de Antecedentes
TEMA: Pasado, Presente y Futuro de las Cajas
de Compensación Familiar
SOLICITANTE: Comisión Séptima de la Cámara de Representantes
PASANTES A CARGO: Ana Rita Aguilar Cambindo
MENTOR A CARGO: Doctor John Alberto Marulanda Saldarriaga
FECHA DE SOLICITUD: 7 de junio del 2004
FECHA DE ASIGNACION: 22 de julio del 2004
FECHA DE CONCLUSION: 25 de octubre del 2004
Breve descripción de la solicitud
El Presidente de la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes,
doctor Miguel Jesús Arenas Prada, solicitó a la Oficina de Asistencia
Técnica Legislativa, OATL, un estudio de antecedentes sobre el “Pasado,
Presente y Futuro de las Cajas de Compensación Familiar” con el objeto
de proporcionar al Legislativo elementos de juicio que le permitan
realizar cambios legales o ejercer un control político sobre las actividades
que con recursos públicos realizan estas entidades.
Resumen ejecutivo:
Actualmente las 53 Cajas de Compensación Familiar manejan casi
dos puntos del PIB nacional y, a partir de la política gubernamental, ahora
captan ahorro y se espera que puedan asumir de forma exclusiva la
administración del Régimen Subsidiado en Salud. Es decir, se convierten
en los principales ejecutores de la política social del Gobierno.
En estas circunstancias se hace necesario tener una panorámica tal del
Sistema del Subsidio Familiar para establecer tanto las necesidad de
fortalecimiento institucional, como las condiciones regulatorias, de
supervisión y rendición de cuentas que estos agentes privados deben
hacer por el manejo de una gran cuantía de recursos públicos.
Para satisfacer esta necesidad, el estudio se estructuró en siete partes;
las cuatro primeras describen desde los antecedentes del subsidio familiar,
con énfasis en su evolución normativa, pasando por la forma en la cual
esta normatividad ha definido la naturaleza, organización y supervisión
de las Cajas de Compensación Familiar, hasta describir sus actuales
programas y forma de distribución de los aportes; la cuarta parte presenta
estadísticas actualizadas del subsidio familiar y de la operación de las
Cajas de Compensación a nivel agregado1.
Las siguientes tres partes, V, VI y VII, continúan con una descripción
del “Presente de las Cajas de Compensación Familiar” a través de los tres
programas más recientes: vivienda de interés social, subsidio al desempleo
y captación de ahorro; finalmente, se resume la posición de las Cajas de
Compensación Familiar y de expertos sobre la función exclusiva como
Administradoras del Régimen Subsidiado. Con estos elementos, es
posible pasar a una evaluación del “Impacto social y económico” del
Subsidio Familiar y sobre la eficiencia y el riesgo administrativo de las
Cajas de Compensación Familiar. Finalmente, se presenta una “Visión de
Futuro” fundamentada en tres elementos, tendencias en Seguridad Social,
cambios en las definiciones sobre la naturaleza del Subsidio Familiar y,
finalmente, lecciones de “Legislación Extranjera”.
La parte final, “Observaciones y Recomendaciones”, enfatiza la
necesidad, ante el actual panorama, de mayor número de responsabilidades
y dispersión de los frentes de las Cajas de Compensación Familiar y de
fortalecer la función de supervisión de estas entidades.
I. Antecedentes del Subsidio Familiar (SF) y de las Cajas de
Compensación Familiar (CCF)
A. Evolución normativa del Subsidio Familiar (SF) y de las Cajas
de Compensación Familiar (CCF)2
El subsidio familiar en Colombia ha experimentado al menos tres
etapas: una inicial de fundación y crecimiento a partir de la iniciativa
privada de los empleadores y trabajadores, una segunda de consolidación
y creciente regulación estatal y una tercera de prospectiva de mayor
apertura y competitividad a partir de la reforma laboral contenida en la
1Informe Anual de la Superintendencia del Subsidio Familiar 2004.
2Apartado tomado y actualizado del estudio del Cendex (2003): “Retos de mercado
para las Cajas de Compensación Familiar en Colombia”; Bogotá, Pontificia
Universidad Javeriana.
Página 2 Miércoles 9 de febrero de 2005 GACETA DEL CONGRESO 42
En su primera etapa, las CCF fueron creadas como consecuencia de
la iniciativa, tanto de patronos como de trabajadores, bajo la influencia
de las ideas imperantes hacia la mayor redistribución de la riqueza, con
posterioridad a la revolución industrial. El objetivo era generar mayor
bienestar y consumo por parte de los trabajadores, particularmente de los
vinculados al sector industrial. En Colombia el proceso se dio tardío,
hacia finales de la década de los cuarenta y principios de la del cincuenta.
Progresivamente se confluyó en la creación, en 1954, de la primera Caja
de Compensación Familiar. Las CCF en su definición vigente, hasta la
actual reforma laboral, son “personas jurídicas de derecho privado, sin
ánimo de lucro, organizadas como corporaciones..., cumplen funciones
de seguridad social y se hallan sometidas al control y vigilancia del
Estado..”. (Artículo 39, Ley 21 de 1982). Su función es administrar el
subsidio familiar, “prestación social pagadera en dinero, especie y
servicios a los trabajadores de medianos y menores ingresos, en proporción
al número de personas a su cargo..”. (Artículo 1º, Ley 21 de 1982). Esta
prestación social se basa en dos principios: Solidaridad como factor de
búsqueda de equidad entre poblaciones de diferentes condiciones
económicas (compensación horizontal) y, compensatoriedad el cual
permite cruzar los subsidios definidos a partir de diferenciales de ingreso
entre trabajadores (compensación vertical).
La segunda etapa se caracteriza por la unificación del SF como
prestación para todos los trabajadores del sector formal de la economía,
público y privado, por el Decreto-ley 717 de 1968, el cual fue
posteriormente perfeccionado por la Ley 21 de 1982, donde se
establecieron las condiciones de igualdad en el acceso al subsidio para
todos los trabajadores. Igualmente se estableció una estructura
organizacional y jurídica, uniforme y mandatoria, para todas las CCF.
Las CCF pagan un subsidio en efectivo a los trabajadores que
devenguen hasta cuatro salarios mínimos, diferencialmente calculado
según las condiciones de competitividad de las CCF (Decreto 1769 de
2003) y subsidios en especie o programas para todos sus afiliados
(Decreto 784 de 1989). Consecuentemente la mayoría de las cajas han
organizado su portafolio de servicios en al menos, seis programas:
mercadeo social, salud, educación, vivienda, fomento y recreación. Con
pobre no empleada en el sector formal, a través de la destinación de
recursos y/o administración de servicios sociales en el Régimen Subsidiado
de Salud.
Con la Ley 789 de 2002 se inicia la tercera etapa del SF; en esta se
plantean nuevas condiciones de operación e intervención social para las
CCF, redefiniendo sus condiciones de competencia, ampliando sus
programas y diversificando su portafolio de servicios sociales; los
programas se expanden a la administración de recursos para el fomento
del empleo, seguro de desempleo y programas de microcrédito. Con ello
favorece la integración del Sistema del Subsidio Familiar con los demás
componentes de la seguridad social.
La mencionada ley en su artículo 5º establece la cuota monetaria como
factor de sana competencia entre CCF y fija normativamente principios
adicionales para la determinación del subsidio en efectivo, tales como:
equidad, gradualidad, integralidad y solidaridad con el área rural. Dicho
artículo fue reglamentado mediante el Decreto 1769 de 2003, del Ministerio
de la Protección Social, el cual establece los términos y las condiciones
a que debe sujetarse la cuota monetaria en el sistema de compensación
familiar, así como su régimen de organización, funcionamiento y tiempo
de implantación.
II. Naturaleza, organización y supervisión de las Cajas de
Compensación Familiar (CCF)
A. Naturaleza de las Cajas de Compensación Familiar
De conformidad con lo establecido en las Sentencias: T-202 de 2002,
T-1328 de 2000- y C-1173 de 2001 y Sentencia número 32 del 19 de
marzo de 1987, de la honorable Corte Suprema de Justicia, las CCF se
definen como entes jurídicos de naturaleza especialísima, que hoy
cumplen actividades adicionales a las descritas en la Ley 21 de 1982,
definidas en la Ley 100 de 1993 y en la Ley 789 de 2002.
B. Organización de las Cajas de Compensación Familiar
El Decreto 341 de 1988, reglamentario de la Ley 25 de 1981, define
la estructura administrativa de las CCF; la cual está compuesta por la
Asamblea General de Afiliados, el Consejo Directivo y el Director
Administrativo. El Consejo Directivo de las CCF, como órgano colegiado,
tiene 5 representantes, con sus suplentes, de los empleadores afiliados y
5 representantes de los trabajadores beneficiarios, con sus suplentes.
Estos últimos son escogidos por el Ministerio de la Protección Social de
las listas que le presentan los sindicatos con personería jurídica. Son
funciones suyas, entre otras, el aprobar los planes y programas y la
política administrativa y financiera de la entidad; así como los presupuestos
y la elección del Director Administrativo. Los nombramientos al interior
de las CCF deben supeditarse al “régimen de inhabilidades e
incompatibilidades del Decreto 2463 de 1981”.
Recientemente, buscando una mayor equidad de representación del
voto en la Asamblea, la Superintendencia del Subsidio Familiar emitió la
Circular Externa número 0009 del 23 de Junio de 2004, la cual instruye
lo siguiente:
“Para las próximas Asambleas Generales de Afiliados de las Cajas de
Compensación Familiar a realizarse en el presente año, en cumplimiento
de lo previsto en el artículo 47 de la Ley 21 de 1982 que consagra entre
las funciones de tales asambleas la de “... Expedir los estatutos que
deberán someterse a la aprobación de la Superintendencia del Subsidio
Familiar..”. , deberán suprimir de sus estatutos mecanismos de ponderación
del voto basados en los aportes de las empresas afiliadas, en el caso de que
exista dicha cláusula en los mismos, y realizar todos los ajustes que sean
requeridos para la intangibilidad de esa instrucción”.
Al respecto el sistema de votación hasta ahora vigente, tendía a
favorecer el control o adhesión de las cajas a los grupos económicos, a
través de su poder de voto, y a mantener condiciones de monopolio,
particularmente en las regiones de alta presencia empresarial de esas
entidades3.
C. Supervisión de las Cajas de Compensación Familiar
En cuanto a la función de supervisión, las CCF son entidades
sometidas a la inspección y vigilancia de la Superintendencia del Subsidio
Familiar, de conformidad con el numeral 1º del artículo 3º del Decreto-
ley 2150 de 1992, concordante con el numeral 1º del artículo 24 de la Ley
789 de 2002. La misión de la Superintendencia del Subsidio Familiar es
garantizar mediante sus funciones de inspección, vigilancia y control, el
eficaz funcionamiento de las CCF, acorde con la Ley y normas vigentes,
la ampliación de su cobertura y la calidad de los servicios que prestan, en
especial a la población de medianos y bajos ingresos, en aplicación de los
principios de universalidad y solidaridad.
Para el cumplimiento de estos objetivos, la Superintendencia del
Subsidio Familiar se crea como una entidad en principio adscrita la
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; en este sentido, con relación
a su naturaleza y autonomía, la Corte Constitucional, en Sentencia C-889
de 2002, se pronuncia de la siguiente manera:
“Es así como la Corte considera que resulta incompatible organizar
como entidad adscrita a un Ministerio, con el carácter de Superintendencia,
una institución que al mismo tiempo participe de la naturaleza jurídica de
los establecimientos públicos, que según la ley, por desarrollo de la
Constitución, son entidades descentralizadas y no dependientes de la
Administración nacional, por lo cual es ilógico jurídicamente otorgarle
a ella “personería jurídica” y, más que autonomía financiera, “patrimonio
autónomo”. Además, auméntase la confusión y la incompatibilidad
referidas, al establecer la ley impugnada en el artículo 1º que se analiza,
que la Superintendencia de Subsidio Familiar, fuera de serlo y de
contener elementos propios de un establecimiento público, tenga también
el carácter de “unidad administrativa especial”. La Corte estima entonces
que además de confusa y antitécnica, es inconstitucional la frase del
artículo 1º, que dice, “como unidad administrativa especial, esto es, con
personería jurídica y patrimonio autónomo” Quedará por lo tanto el
artículo 1º de la siguiente manera: “Artículo 1º. Créase adscrita al
3Cendex (2003): “Retos de mercado para las Cajas de Compensación Familiar en
Colombia”; Bogotá, Pontifica Universidad Javeriana.
GACETA DEL CONGRESO 42 Miércoles 9 de febrero de 2005 Página 3
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social la Superintendencia del Subsidio
Familiar... cuya organización y funcionamiento se someten a las normas
de la presente ley (Ley 65 de 1993). Corte Suprema de Justicia. Sala
Plena. Sentencia número 33 del 27 de mayo de 1982. En: Gaceta Judicial.
Jurisprudencia Constitucional 1982. pp. 230 y ss”.
Lo anterior es relevante a la hora de considerar las alternativas para
fortalecer su función supervisora. Los recursos actualmente disponibles
para ello son hasta el 1% de los aportes (equivalentes a 110.00 millones
para el 2003), con los cuales se podría contar para fortalecer la
Superintendencia del Subsidio Familiar. Sobre estos recursos, que pasan
por el Ministerio de Hacienda, solamente se dispone de aquellos que
cubren el gasto para la infraestructura de la Superintendencia, cercana a
3.000 millones para el año 20034.
III. Programas y distribución de aportes de las Cajas de
Compensación Familiar
A. Programas de las CCF
Además del subsidio monetario las cajas tienen obligatoriamente que
destinar recursos a subsidios de vivienda de interés social, salud, educación,
atención a los niños menores de seis años y apoyo a la jornada escolar
complementaria. Además de estos programas obligatorios, las CCF
están autorizadas para dedicar el resto de los recursos a mercadeo,
nutrición, servicios de bibliotecas, recreación, educación, capacitación,
crédito de fomento para industrias familiares y salud de sus afiliados, etc.
Los recursos que las CCF dedican a estos programas los denominan
“subsidios en especie y en servicios”. Para responder a estos
requerimientos, las 53 CCF existentes en la actualidad, poseen 193
instituciones, entre jardines infantiles, colegios, institutos técnicos y
universidades, y 171 puntos fijos de atención a los usuarios5.
B. Distribución de los aportes
La distribución de los aportes para la generación de las prestaciones
del SF a través de las CCF tiene antecedentes en la Ley 21 de 1982, a
partir de la cual han surgido cambios que aparecen a continuación.
Distribución inicial de recursos de las CCF según la Ley 21 de 1982
3% Reserva legal
10% Gastos AIF
1% Superintendencia del Subsidio
55% Subsidio
Saldo Obras y programas sociales Art. 62 ídem.
Fuente: Superintendencia del Subsidio Familiar.
Situación actual de la distribución de los aportes de las CCF
3% Reserva Legal
8% Gastos AIF
1% Superintendencia del Subsidio
5–27% FOVIS (Ley 49 de 1990)Reforma Tributaria (633 / 2000)
5-10% Fosyga (100 / 1993)
Saldo 1 Sobre este se calcula el 55% (27.5%) para subsidio en dinero.
1994)
Saldo 3 Apropiación para obras y programas sociales artículo 62
idem.
Fuente: Superintendencia del Subsidio Familiar
Como puede observarse, en términos reales, el subsidio en dinero se
ha disminuido de un 53% inicial a un 27.5% real hoy.
IV. Situación actual del subsidio familiar y de las Cajas de
Compensación Familiar (Estadística)
A. Empresas afiliadas a las CCF y población cubierta por los
subsidios6
Cerca de 14.000 nuevas empresas se han afiliado o vinculado a las 53
Cajas de Compensación Familiar que existen en el país durante el primer
trimestre de 2004. Hasta el 31 de diciembre de 2003 había 183.676
empresas afiliadas mostrando un crecimiento del 6,31 por ciento con
respecto al 2002 cuando se llegó a 172.760. Según datos de Fedecajas,
desde 1999 se comenzó a registrar un descenso apreciable en el número
de empresas afiliadas debido a la crisis económica que comenzó a vivirse
en el país. En 1998 había 180.118 compañías, en el año de 1999 se bajó
a 171.103 y únicamente se comenzó a recuperar en el 2002 cuando se
subió a 172.760. De las empresas afiliadas el 74 por ciento son
microempresas, el 19 por ciento pequeñas empresas, el 5 por ciento
medianas y el 2 por ciento son grandes. Las cajas tienen presencia en 531
municipios del país.
También, hasta el 31 de diciembre de 2003, existían 3 millones 547 mil
610 trabajadores beneficiados con los servicios de las cajas, lo que
representó un incremento del 4,1 por ciento con respecto al 2002 cuando
había 3 millones 405 mil 950. En el año 2000 había 3 millones 322 mil
943 y en el año 2001 se subió levemente a 3 millones 351 mil 691
personas. De los 3,5 millones de trabajadores beneficiados el 34 por
ciento gana un salario mínimo; el 35 por ciento recibe hasta 2 salarios
mínimos y el 13,3 por ciento, hasta 3 salarios mensuales. En total la
población beneficiada, es decir los trabajadores más sus familias, fue de
9 millones 820 mil 762 colombianos durante el año 2003, cuando en el
2002 habían sido de 9.483.439. La meta de las cajas es ayudar y beneficiar
a una población cercana a los 10 millones de personas.
4Datos aportados por el doctor Edmundo Conde Zamorano, Superintendente del
Subsidio Familiar.
5Informe Asocajas y Fedecajas presentado en el “Informe Especial” de la República;
agosto 24 de 2004.
6Informe Asocajas y Fedecajas presentado en el “Informe Especial” del periódico
La República; agosto 24 de 2004.
B. Balance y presupuesto de las CCF para el año 2003
A partir de los informes de Asocajas y Fedecajas, se presenta a
continuación el balance y ejecución presupuestal de las CCF para el
período 2003 y presupuestado para el año 2004.
De acuerdo con cifras de la Superintendencia de Subsidio Familiar, el
año pasado las cajas manejaron 4,2 billones de pesos, lo que indica un
incremento de 4 por ciento frente al año 2002. La cifra de ingresos del año
2003 equivale a casi 2 puntos del PIB. De acuerdo con cifras de
Fedecajas, el año pasado las 53 CCF tuvieron remanentes por 111 mil
millones de pesos, un 14,21 por ciento más que en el año 2002.
Los aportes que las empresas hacen del 4 por ciento de la nómina de
sus trabajadores equivalen al 32,87 por ciento de los ingresos y representan
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba