Gaceta del Congreso del 09-02-2005 - Número 41EA (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 09 Febrero 2005 |
| Número de Gaceta | 41 |
GACETA DEL CONGRESO 41 Miércoles 9 de febrero de 2005 Página 1
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
SENADO Y CAMARA
G A C E T A D E L C O N G R E S O
AÑO XIV - Nº 41 Bogotá, D. C., miércoles 9 de febrero de 2005 EDICION DE 84 PAGINAS
DIRECTORES:
REPUBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PUBLICO
S E N A D O D E L A R E P U B L I C A
EMILIO RAMON OTERO DAJUD
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
E S T U D I O D E A N T E C E D E N T E S
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
ANGELINO LIZCANO RIVERA
SECRETARIO GENERAL DE LA CAMARA
www.camara.gov.co
PROYECTO NUMERO 31
ZONAS DE FRONTERAS EN COLOMBIA:
REGIMEN, SITUACION ACTUAL Y LEGISLACION EXTRANJERA
Análisis legislativo
CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO LEGISLATIVO
Oficina de Asistencia Técnica Legislativa
ASUNTO: Análisis Legislativo
TEMA: Zonas de Fronteras en Colombia:
Régimen, Situación Actual y Legis-
lación Extranjera.
SOLICITANTE: Comisión Primera Senado de la
República
PASANTE A CARGO: David Guillermo Osorio Tamayo
MENTOR A CARGO Doctor Fernando Giraldo García
FECHA DE SOLICITUD: 9 de febrero de 2004
FECHA DE ASIGNACION: 2 de julio de 2004
FECHA DE CONCLUSION: 19 de octubre de 2004
Breve descripción de la solicitud
El doctor Luis Humberto Gómez Gallo, entonces Presidente de la Comisión
Primera del Senado, solicitó a la Oficina de Asistencia Técnica Legislativa,
OATL, un análisis legislativo sobre fronteras que incluyera aspectos sociales,
económicos, tributarios y políticos. Esto con el objetivo de que el Legislativo
pudiese realizar labores de control político en la materia.
Observaciones
El presente análisis se realizó de acuerdo con la solicitud presentada por la
Comisión Primera del Senado de la República; sin embargo, durante su
desarrollo el tema de la solicitud sufrió una ampliación, a partir de la cual se
mejoraron algunos aspectos de la misma, manteniendo siempre presente el
objetivo que esta perseguía. Estos cambios fueron el producto de reuniones con
miembros del Congreso de la República y de la Oficina de Asistencia Técnica
Legislativa, quienes aportaron otras visiones y sugirieron nuevos aspectos de
trabajo que permitieron elaborar un análisis más profundo sobre el tema.
Resumen ejecutivo:
El principal objetivo que persigue este análisis (siguiendo la solicitud), es
el de servir de apoyo para la realización de un control político más eficaz por
parte del Congreso de la República en materia fronteriza. Para lograr este
objetivo, fue necesario apoyarse en hechos que permitan observar la situación
actual de nuestro país en la materia. Por tal razón, el análisis se divide en tres
temas principales: en el primero de estos, se presenta el régimen legal que en
materia fronteriza posee Colombia; en segundo lugar, se presenta la situación
actual de las fronteras colombianas; por último, se presentan algunas instituciones
y mecanismos para la integración latinoamericana y se realiza un análisis de la
regulación fronteriza que poseen algunos países de Latinoamérica. Las
conclusiones y recomendaciones de cada uno de estos temas, se presentan al
final del resumen ejecutivo.
I. Régimen y antecedentes en materia fronteriza de Colombia
Los antecedentes más destacables sobre el tema fronterizo en la legislación
colombiana se dan en los años ochenta, momento a partir del cual ha presentado
una constante evolución jurídica en pro del desarrollo de las zonas fronterizas
y del mejoramiento de las relaciones con los países vecinos.
Los antecedentes legislativos en materia fronteriza en Colombia, se remiten
a la Ley 10 de 19831 que le otorgó al Gobierno Nacional instrumentos para el
manejo de la política fronteriza, dejando en manos del Ejecutivo la dirección y
administración del tema. Esta ley fue reglamentada por el Decreto 3448 de 19832
–“Estatuto de Fronteras”– que organizó el tema fronterizo, y concedió tratamientos
especiales a las entidades territoriales que conformaban las fronteras del país.
Uno de los avances más importantes de este estatuto fue la nueva visión que le
dio a las zonas fronterizas, al considerarlas no solo como regiones estratégicas
geopolíticamente sino también como focos de desarrollo económico.
Los años noventa fueron el período de mayor avance en lo referente a la
legislación y a la reglamentación fronteriza. Durante este lapso de tiempo se
expidieron instrumentos jurídicos fundamentales para su desarrollo, como
fueron la Constitución Política de 1991 y la Ley 191 de 1995. En primer lugar,
la Constitución de 1991 estableció las bases para el desarrollo de las regiones
que conforman las zonas de frontera y procuró por el desarrollo y la integración
latinoamericana. Lo anterior, se puede observar desde el mismo preámbulo de
la Constitución, el cual hace énfasis en el compromiso de impulsar la integración
de la comunidad latinoamericana. De igual forma, ese compromiso con la
integración regional se encuentra estipulado en los artículos 9º, 80, 226, 227 y
289 de la Carta, en los cuales se establece que la política exterior colombiana
debe orientarse hacia la integración latinoamericana, no solo en lo económico
y político, sino también en lo ambiental y social. Por otra parte, la Constitución
de 1991 concedió gran importancia a los tratados internacionales que suscriba
el Estado, incluyéndolos dentro del ordenamiento legal colombiano. Asimismo,
la Carta de 1991 fue contundente al definir los límites de Colombia, incluyendo
dentro de estos no solo los terrestres y marítimos sino también los espaciales,
1“Por la cual se provee al Gobierno de instrumentos para el manejo de la política de
fronteras”.
2“Por el cual se establece un estatuto especial para las zonas fronterizas, se otorgan
estímulos e incentivos para su desarrollo y se dictan otras disposiciones”.
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la órbita geoestacionaria y el espectro electromagnético, lo que mostró un gran
avance en materia de soberanía. Con relación a los principios descentralizadores
que perseguía la Constitución, se concedió a través del artículo 289 la posibilidad
para que los departamentos y municipios ubicados en zonas fronterizas,
establecieran programas de cooperación e integración con sus similares de
otros Estados dirigidos a fomentar el desarrollo de la comunidad, la prestación
de servicios públicos y el cuidado del medio ambiente.
La Constitución también fue clara al establecer una división de funciones en
el tema fronterizo entre las tres ramas del poder público. Al Ejecutivo, a través
del artículo 189, le otorgó las funciones de dirigir las relaciones internacionales,
de proveer la seguridad exterior a la República y de entregar permisos a
empleados públicos nacionales para establecer contratos con Gobiernos
extranjeros. Se dejó de esta forma en manos del Gobierno el manejo de las
relaciones internacionales y fronterizas. Por su parte, al Legislativo le
corresponde, según el artículo 150 de la C. P., la función de aprobar o improbar
los tratados que el Gobierno establezca con otros Estados o entidades
internacionales. Sin embargo la labor del legislativo en el tema fronterizo debe
ir más allá de lo estipulado explícitamente en la Carta y abarcar aspectos como
el control político a las medidas que el Ejecutivo tome en la materia y a la
creación de leyes enfocadas a la solución de los problemas de las regiones
fronterizas, todo esto procurando la armonía de las ramas del poder público. Al
poder Judicial, y directamente a la Corte Constitucional, la Constitución de
1991 le concedió la función de decidir sobre la exequibilidad de los tratados
internacionales y las leyes que los aprueban, logrando de esta forma un
contrapeso de poderes en este aspecto.
Finalmente, a través del artículo 337, la Constitución de 1991 dejó sentadas
las bases para la creación de legislación especial para las regiones que
conforman las zonas fronterizas.
Como se había mencionado anteriormente, el segundo hecho fundamental
que se dio durante los años noventa en desarrollo de la política fronteriza, fue
la expedición de la Ley 191 de 1995, “por medio de la cual se dictan
disposiciones sobre zonas de frontera”. El objetivo de esta ley fue establecer un
régimen especial para las zonas de frontera, con el fin de promover y facilitar
su desarrollo económico, social, científico, tecnológico y cultural3. Para lograr
este objetivo la ley identificó algunas áreas de acción principales: la protección
de los derechos humanos, la integración y la cooperación, el desarrollo
económico, la infraestructura de fronteras, el medio ambiente, la educación y
el fortalecimiento institucional de las entidades territoriales4.
Por otra parte, la Ley 191 de 1995 estableció divisiones especiales para las
zonas fronterizas dependiendo de las características geográficas y económicas
de los diversos territorios que las conformaban. El artículo 4º de la norma
estableció las siguientes definiciones que deberían ser aplicadas a ciertos
territorios del país por el Gobierno Nacional5:
a) Zonas de Frontera: Aquellos municipios, corregimientos especiales de
los departamentos fronterizos, colindantes con los límites de la República de
Colombia, y aquellos en cuyas actividades económicas y sociales se advierte
la influencia directa del fenómeno fronterizo;
b) Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo: Aquellos municipios,
corregimientos especiales y áreas metropolitanas pertenecientes a las Zonas de
Frontera, en los que se hace indispensable crear condiciones especiales para el
desarrollo económico y social mediante la facilitación de la integración con las
comunidades fronterizas de los países vecinos, el establecimiento de las
actividades productivas, el intercambio de bienes y servicios, y la libre
circulación de personas y vehículos;
c) Zonas de Integración Fronteriza: Aquellas áreas de los departamentos
fronterizos cuyas características geográficas, ambientales, culturales y/o
socioeconómicas, aconsejen la planeación y la acción conjunta de las autoridades
fronterizas, en las que de común acuerdo con el país vecino, se adelantarán las
acciones, que convengan para promover su desarrollo y fortalecer el intercambio
bilateral e internacional.
De igual forma, la Ley 191 de 1995 estableció incentivos económicos en
procura del desarrollo de las regiones fronterizas, tales como: Créditos para
creación o expansión de empresas en dichas zonas, emisión de bonos de
desarrollo fronterizo, creación de estampillas pro-desarrollo fronterizo y exenciones
tributarias para los licores. Otros aportes de la ley, fueron: el establecimiento de
posibilidades de cooperación con los países vecinos en materia de educación,
atención en salud y transporte, la eliminación de impuestos al tránsito
transfronterizo de personas, la búsqueda de una integración de las comunidades
indígenas y negras con sus similares del otro lado de la frontera y la protección
de dichas comunidades en las zonas de frontera. Por otra parte, la ley autorizó al
Gobierno Nacional para crear instrumentos que facilitaran el manejo administrativo
de las fronteras, como la Consejería Presidencial de Fronteras y los Centros
Especiales de Atención de Frontera, cuyo objetivo es homologar funciones y
acciones con los países vecinos en los pasos de frontera.
Hasta la fecha se han reglamentado los siguientes aspectos de la Ley 191 de
1995 :
1. Las antes mencionadas Zonas de Frontera y las Unidades Especiales de
Desarrollo Fronterizo.
2. Se han creado dos Zonas de Integración Fronteriza, una con Ecuador y
otra con Perú.
3. La devolución del IVA a los extranjeros que compren en las Unidades
Especiales de Desarrollo Fronterizo (Decreto 1595 de 1995).
4. La existencia y funcionamiento de zonas francas especiales (Decreto
2174, no vigente).
5. La regulación de la calidad de los combustibles distribuidos en las zonas
de frontera (Decreto 1224 de 1996).
6. La exención del pago de gravámenes arancelarios en la importación de
bienes de capital con destino a las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo
(Decreto 1244 de 1996).
7. La creación del Fondo Económico para la modernización de las Zonas de
Frontera (Decreto 1816 de 1996), y
8. El establecimiento de disposiciones en materia de distribución de
combustibles en zonas de frontera (Decreto 2195 de 2001). De igual forma en
desarrollo de la Ley 191 de 1995 se han creado dos documentos Conpes. El
primero de estos, el Conpes 3155 que establece los lineamientos para el
desarrollo de una política de integración y desarrollo fronterizo; y el Conpes
3272 que establece los requisitos para acceder a los proyectos de la política de
infraestructura vial, de la cual pueden ser beneficiarias las regiones fronterizas
dadas sus características particulares.
Sin embargo, la Ley 191 de 1995 establece una variedad de temas
necesarios para el desarrollo de las regiones fronterizas, que aun no han sido
reglamentados por parte del Ejecutivo, ni tampoco han sido objeto de acciones
de identificación, diseño y financiamiento de proyectos6, convirtiéndose este
en uno de los principales inconvenientes que ha tenido la Ley desde su
expedición.
Con relación al tema fronterizo también se han expedido otras tres leyes,
estas son: la Ley 677 de 2001, la cual establece normas sobre tratamientos
excepcionales para regímenes territoriales. Esta ley crea las Zonas Especiales
Económicas de Exportación en los municipios de Buenaventura, Cúcuta,
Valledupar e Ipiales y establece las condiciones especiales para la promoción,
el desarrollo y la ejecución de producción de bienes y servicios para exportación
en dichas zonas. Según dicha ley, estas Zonas son espacios en los cuales las
nuevas empresas que se establezcan gozarán de un régimen especial en materia
económica, fiscal y social para promover el desarrollo regional. En segundo
lugar, encontramos la Ley 681 de 2001 por medio de la cual se establece un
régimen de concesiones de combustible en las zonas de frontera. Esta ley
estipula que en los departamentos y municipios ubicados en las zonas de
frontera, Ecopetrol tendrá la función de distribuir los combustibles derivados
del petróleo ya sean nacionales o importados del país vecino. Por último, la Ley
843 de 2003 establece algunas disposiciones para el aprovechamiento de áreas
naturales ubicadas en zonas de frontera con el objetivo de proteger dichas zonas
y a la población indígena que las habita.
Actualmente el manejo y administración del tema fronterizo se encuentra a
cargo del Ministerio de Relaciones Exteriores. Anteriormente el ente encargado
de esta tarea era la Consejería Presidencial de Fronteras, pero el Decreto 1182
de 1999 la suprimió otorgándole sus funciones al Ministerio. Dentro de este, la
Dirección de Integración y Desarrollo Fronterizo es la encargada de formular,
conjuntamente con otros ministerios y entidades de orden nacional,
departamental y local, la política de fronteras y los programas y proyectos para
promover el desarrollo de las zonas de frontera. De igual forma, el Ministerio
de Relaciones Exteriores también cuenta con la Comisión Intersectorial de
Integración y Desarrollo Fronterizo (CIIDEF). Esta comisión es la instancia de
coordinación y orientación del manejo y ejecución de la política de fronteras en
los aspectos económico, social, normativo, cultural, ambiental, científico y de
infraestructura. Otra dependencia del Ministerio son los Comités Territoriales
Fronterizos, que tienen la función de gestionar ante las instancias del orden
nacional y territorial la implementación del Documento CONPES 3155 sobre
política de integración y desarrollo fronterizo, teniendo en cuenta las
3República de Colombia. Ley 191 de 1995. Artículo 1º.
4República de Colombia. Departamento Nacional de Planeación. Historia de las
fronteras. Bogotá 1999. P. 14.
5Las zonas de frontera y las unidades especiales de desarrollo fronterizo han sido
reglamentadas por los Decretos 1814 de 1995, 2036 de 1995, 150 de 1996, 896 de
1996, 930 de 1996, 2554 de 1997 y 2561 de 1997.
6República de Colombia. Departamento Nacional de Planeación. Historia de las
fronteras. Op. cit., P. 16.
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características propias de cada región. Finalmente, el Ministerio ha conformado
Comisiones de Vecindad e Integración Fronteriza, con algunos de los Estados
con los cuales comparte fronteras. Estas comisiones actúan como consultores
y promotores de los diferentes asuntos que se relacionen con la integración de
Colombia y sus fronteras7.
Actualmente se encuentra cursando en la Cámara de Representantes el
Proyecto de ley número 101 de 2003, el cual pretende modificar algunos
artículos de la Ley 191 de 1995 y en algunos casos adicionarle otros, con el
objetivo de actualizarla y otorgarle a las autoridades de los territorios fronterizos
y a los habitantes de dichas zonas, herramientas a través de las cuales puedan
lograr su desarrollo de una manera más rápida y oportuna. Dentro del articulado
del proyecto se destacan, entre otros: el artículo 11 que plantea la posibilidad
del otorgamiento de créditos especiales a los sectores productivos que ejercen
su actividad en las zonas fronterizas; el artículo 32, el cual busca garantizar que
la producción colombiana de combustibles no se vea afectada por los bajos
precios que ofrecen los países vecinos, a través de la creación de un régimen
tributario especial para estos; y el Capítulo VIII, el cual establece un régimen
político, económico y ambiental excepcional para los departamentos de
Putumayo, Amazonas, Vaupés y Guainía quienes constituyen la frontera
amazónica. Sin embargo, la creación de un régimen excepcional para esta
frontera puede ser excluyente con el resto de las fronteras del país, pues todas
padecen problemas que merecen igual atención; por tal razón sería conveniente
trazar políticas que incluyan la problemática de todas las regiones fronterizas
teniendo en cuenta sus particularidades. En el momento, este proyecto se
encuentra pendiente para su discusión en segundo debate en la Cámara de
Representantes.
Por otra parte, el 8 de septiembre fue retirado de conformidad con el artículo
155 de la Ley 5 de 1992 el Proyecto de ley número 132 de 2004 Cámara, el cual
pretendía reglamentar por vía legislativa, la exclusión del IVA en las Unidades
Especiales de Desarrollo Fronterizo. Lo anterior estaba reglamentado en el
artículo 27 de la Ley 191 de 1995, pero había sido derogado a través del artículo
134 de la Ley 633 de 2000. Posteriormente, el artículo 29 de la Ley 677 de 2000
derogó el artículo antes mencionado de la Ley 633 de 2000, sin transcribir el
texto de la norma que cobraría nuevamente vigencia. Por tal razón la exclusión
del IVA en las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo no se encuentra
vigente y este proyecto de ley pretendía reglamentarla.
II. Situación actual de las zonas de fronteras colombianas
Actualmente están determinados como fronterizos doce (12) departamentos
del país (37.5% del territorio del país): Amazonas, Arauca, Boyacá, Cesar,
Chocó, Guainía, La Guajira, Nariño, Norte de Santander, Putumayo, Vaupés y
Vichada. Estos departamentos comparten fronteras terrestres con cinco Estados:
Ecuador, Brasil, Panamá, Perú y Venezuela. Y marítimas con diez: Costa Rica,
Ecuador, Panamá, Haití, Honduras, Inglaterra (Islas Caimán), Jamaica,
Nicaragua, República Dominicana y Venezuela. Para el desarrollo del presente
estudio solo se analizaron los departamentos que hacen parte de las fronteras
terrestres.
La situación económica, política y social, de estos departamentos varía
considerablemente entre uno y otro. Razón por la cual sería erróneo realizar un
análisis de las zonas fronterizas homogenizándolas y omitiendo sus
particularidades, por tal motivo, es importante conocer la realidad social,
económica y las condiciones de vida de los diferentes departamentos fronterizos.
Para cumplir con tal objetivo a continuación se presenta el análisis de algunos
de los más importantes indicadores sociales, económicos y demográficos de
estos departamentos; a partir de los cuales podremos acercarnos a la situación
de estos y de su población. Antes de iniciar el análisis vale la pena hacer dos
salvedades; en primer lugar, la cifras presentadas no corresponden todas al
mismo período de tiempo, pues la información presentada por las diversas
instituciones del Estado relacionadas con el tema, se encuentra en algunas
ocasiones desactualizada; sin embargo, se realizó un gran esfuerzo por presentar
las cifras más actuales. En segundo lugar, es importante aclarar que en algunos
casos no fue posible obtener la información de todos los departamentos
fronterizos, por tal motivo en ciertos indicadores no se presentan algunos de
estos o se les agrupa.
1. Indicadores de Población y Salud
Cuadro 1
Población y tasa de crecimiento anual en departamentos
fronterizos, 2005
Departamento Población Tasa de crecimiento
2005 anual (%)
Amazonas 80.487 2,64
Arauca 281.435 3,02
Boyacá 1.413.064 0,58
Cesar 1.053.123 1,78
Chocó 416.318 0,42
Departamento Población Tasa de crecimiento
2005 anual (%)
Guainía 43.194 2,89
La Guajira 526.148 1,68
Nariño 1.775.973 1,59
Norte de Santander 1.494.219 1,96
Putumayo 378.790 2,55
Vaupés 33.142 1,96
Vichada 96.138 2,94
Total Fronterizos 7.592.031 —-
Total Nacional 46.045.109 —-
Fuente: DANE 2004, Cuadro: Autor.
Como se puede observar en el cuadro anterior, y según las proyecciones del
DANE, para el año 2005 se espera que la población nacional sea de 46.045.109
de habitantes. Para el mismo año, la población total de los doce departamentos
fronterizos será de 7.592.031 habitantes, lo que representa el 16,48% de la
población total nacional. De los departamentos fronterizos, el que mayor
población tendrá en el 2005 será Nariño con 1.775.973 de habitantes, seguido
por Norte de Santander y Boyacá con 1.494.219 y 1.413.064 de habitantes
respectivamente. Por otra parte, las mayores tasas de crecimiento poblacional
para 2005 las tendrán los departamentos de Arauca (3,02), Vichada (2,94) y
Guainía (2,89), departamentos con poblaciones relativamente pequeñas.
Cuadro 2
Tasas de natalidad y mortalidad (por mil) y esperanza de vida
al nacer en departamentos fronterizos, 2000-2005
Tasa de natalidad Tasa de mortalidad Esperanza
específica específica de vida al
(por mil) (por mil) nacer (años)
Putumayo 31,01 6,73 67,39
La Guajira 26,08 5,05 73,16
Norte de Santander 25,75 5,74 70,93
Chocó 23,74 7,32 66,78
Vichada 34,62 6,40 66,70
Amazonas 33,36 5,82 67,39
Guainía 33,05 6,07 66,70
Nariño 24,79 6,38 70,12
Arauca 27,83 6,29 66,70
Fuente: DANE. Dirección de Censos y Demografía. 2004.
El cuadro anterior presenta la información de salud y mortalidad de nueve
de los doce departamentos fronterizos. No fue posible obtener la información
de los departamentos de Boyacá, Cesar y Vaupés.
La tasa de natalidad específica, es el porcentaje de nacimientos (por mil
habitantes) que ocurren en un período de tiempo de un año. De los departamentos
fronterizos, las tasas de natalidad más altas las presentan los departamentos de
Vichada, Amazonas, Guainía y Putumayo. Y las más bajas los departamentos
de Chocó, Nariño y Norte de Santander. Una tasa de natalidad alta no es
necesariamente un indicador que demuestre mayores o menores grados de
salubridad en la población, puesto que puede ser el resultado de la ausencia de
mecanismos y programas de planificación familiar.
La tasa de mortalidad específica es el porcentaje de muertes (por mil
habitantes) ocurridas en un período de tiempo de un año. En el cuadro anterior,
se puede observar que la tasa de mortalidad es semejante entre los departamentos
fronterizos, salvo el caso de Chocó, que posee la tasa más elevada con un 7,32
y el de Norte de Santander con un 5,74.
La esperanza de vida al nacer, representa el número de años que en
promedio vive una persona desde la edad cero en adelante, hasta el final de
su vida. La esperanza de vida más baja la tienen los departamentos de Chocó
(66,78), Vichada (66,70), Guanía (66,70) y Arauca (66,70). Esto significa
que una persona que nace en el período de tiempo considerado 2000-2005,
vivirá en promedio 66,70 años. Por otra parte, el departamento de La
Guajira posee la esperanza de vida más alta con 73,16 años, seguido por
Norte de Santander y Nariño, con 70,93 y 70,12 años respectivamente. La
esperanza de vida al nacer es un buen indicador de las condiciones de la
población, pues está determinada por sus condiciones sociales, de salud,
sanidad, trabajo y género.
7Actualmente existen comisiones de vecindad con Brasil, Ecuador, Jamaica, Panamá
Perú y Venezuela.
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