Gaceta del Congreso del 10-06-2005 - Número 349PSDPAL (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 10 Junio 2005 |
| Número de Gaceta | 349 |
GACETA DEL CONGRESO 349 Viernes 10 de junio de 2005 Página 1
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CAMARA
G A C E T A D E L C O N G R E S O
AÑO XIV - Nº 349 Bogotá, D. C., viernes 10 de junio de 2005 EDICION DE 36 PAGINAS
DIRECTORES:
REPUBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PUBLICO
S E N A D O D E L A R E P U B L I C A
EMILIO RAMON OTERO DAJUD
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
P O N E N C I A S
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
ANGELINO LIZCANO RIVERA
SECRETARIO GENERAL DE LA CAMARA
www.camara.gov.co
PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO
DE ACTO LEGISLATIVO NUMERO 11 DE 2004 SENADO,
34 DE 2004 CAMARA, ACUMULADO CON EL 127 DE 2004
CAMARA por el cual se adiciona el artículo 48
de la Constitución Política.
(Segunda Vuelta). (Pensiones).
Bogotá, D. C., 9 de junio de 2005
Doctor
LUIS HUMBERTO GOMEZ GALLO
Presidente
Honorable Senado de la República
Ciudad
Referencia: Ponencia para segundo debate al Proyecto de Acto
Legislativo número 11 de 2004 Senado, 034 de 2004 Cámara, acumulado
con el 127 de 2004 Cámara, por el cual se adiciona el artículo 48 de la
Constitución Política. (Segunda Vuelta). (Pensiones).
Señor Presidente:
En cumplimiento del honroso encargo que nos fue encomendado por la
Mesa Directiva de la Comisión Primera del Senado, comedidamente me
permito rendir informe de ponencia para segundo debate, en segunda vuelta
al Proyecto de Acto Legislativo número 11 de 2004 Senado, 034 de 2004
Cámara, acumulado con el 127 de 2004 Cámara, por el cual se adiciona el
presentados al honorable Congreso de la República por los señores Ministros
de Hacienda y de la Protección Social, en los siguientes términos:
1. Presentación del Proyecto de Acto Legislativo
El Gobierno Nacional, como un elemento importante dentro del
conjunto de medidas que se han venido adoptando, para hacerle frente a
los graves problemas que existen, desde hace varios años, en materia de
financiación del pasivo pensional, presentó a consideración del Congre-
so dos proyectos que pretenden modificar el artículo 48 de la Constitu-
ción. Según la exposición de motivos, se busca introducir los criterios de
sostenibilidad financiera del Sistema de Seguridad Social y de equidad,
así como eliminar los regímenes especiales, establecer un tope máximo
para las pensiones y eliminar la mesada 14 para los nuevos pensionados.
Es innegable que la crisis fiscal y la grave inestabilidad que existe en
el sistema pensional, exige con urgencia la introducción y adopción de
medidas y cambios definitivos en el régimen pensional del país.
La crisis financiera que empezó a evidenciarse desde hace ya varios años,
tiene diferentes causas; entre otras, la proliferación de cajas de previsión
social en las distintas entidades territoriales y del orden nacional que conllevó
a la dispersión de regímenes y de beneficios adicionales y en muchos casos
excedidos, la falta de mecanismos de control sobre las mismas, los cambios
del proceso demográfico que muestran cómo con el transcurso de los años en
la población colombiana cada vez hay, y habrá menos jóvenes, según las
proyecciones; así mismo las bajas o nulas cotizaciones, la falta de transferen-
cias y de aprovisionamiento de los recursos en las distintas cajas de previsión
social, los inadecuados e inapropiados manejos de los recursos destinados al
pago de las pensiones, algunos beneficios adicionales concedidos en conven-
ciones colectivas, etc.
Una de las graves consecuencias de la crisis financiera es que el
Gobierno se vio obligado a la utilización de las reservas del Seguro
Social, así como los recursos del Presupuesto General de la Nación.
Desde hace algo más de 10 años se inició la adopción de medidas y la
implementación de normas tendientes a solucionar los enormes proble-
mas financieros en el área pensional. Así, se expidió por el Congreso
Nacional, la Ley 100 de 1993 y unos Decretos Reglamentarios que no
fueron suficientes para solucionar estos problemas. Posteriormente se
han expedido otras Leyes como la 797 y la 860 de 2003, que han avanzado
en este propósito. Pero aún faltan medidas, algunas de ellas son las que
se proponen en este Acto Legislativo.
2. Audiencia pública celebrada el día 23 de mayo de 2005 en la
Comisión Primera de Senado
El día 23 de mayo en el recinto de la Comisión Primera Constitucional
se desarrolló la audiencia pública donde se presentaron varias personas
que expusieron sus apreciaciones sobre el Acto Legislativo actualmente
en trámite, algunas de ellas son:
2.1. Alberto Pardo, Presidente del Sindicato del Seguro Social. Se
mostró en desacuerdo con los temas tratados en el Acto Legislativo
porque estos fueron negados por el constituyente primario en desarrollo
de la votación del punto 8 del Referendo de 2003.
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2.2. José Luis Lobo Y., de la Asociación Colombiana de Tránsito
Aéreo. Urgió la inclusión de las personas definidas por el Decreto-ley
2090 de 2003, como pertenecientes a las actividades de alto riesgo de
vejez dentro del marco del Acto Legislativo y que se mantengan sus
normas especiales en razón al mismo.
2.3. Freddy Antonio Mayorga, Ernesto Fontecho Fontecho, del
INPEC. Los dos funcionarios describieron la situación actual del personal
de Guardia y Custodia del Instituto Penitenciario, unas 8.000 personas
distribuidas en 145 establecimientos e hicieron un recuento de las normas
que han cobijado a este personal a través del tiempo. Señalaron que en
1993 con la promulgación del Estatuto Penitenciario se dispuso un
régimen pensional especial para ellos, que posteriormente fue modificado
por el artículo 140 de la Ley 100 de 1993, donde se aclaraba que este
personal pertenecía a la categoría de alto riesgo y facultaba al Gobierno
para reglamentar este régimen en particular. Posteriormente y mediante
el artículo 168 del Decreto 407 de febrero de 1994, se dispuso cómo sería
el régimen del personal de guardia y custodia, y se facultaba al Gobierno
para reglamentar las condiciones de semanas y cotización para el mismo.
Señalaron que el Gobierno Nacional no expidió la reglamentación
correspondiente y solo hasta el 2003, con el Decreto-ley 2090 de 2003,
se reglamentó el régimen del personal de Guardia y Custodia.
Finalmente solicitaron que se incluya en un parágrafo adicional, el
régimen aplicable a este personal que quedó excluido del Régimen
General de Alto Riesgo.
2.4. Diana Cristina Caicedo. Grupo de Personas próximas a
pensionarse. Solicitó aclaración sobre la mesada 14 y su aplicación a las
personas que han causado la pensión pero carecen de resolución al
momento de la promulgación del Acto Legislativo.
2.5. Jorge Guevara. Fecode. Señaló la inconveniencia de constitu-
cionalizar el tema pensional en general y en lo particular expresó su
oposición a la intención de incluir en el Acto Legislativo la sostenibilidad
financiera de las pensiones por las implicaciones que podría tener en su
interpretación sobre el pago hacia el futuro de estos beneficios.
2.6. Luis Fernando Alarcón Mantilla. Asofondos. Se mostró de
acuerdo con la expedición del Acto Legislativo y en general por los
avances en la búsqueda de la equidad y viabilidad de los sistemas
pensionales. También respaldó la eliminación de los regímenes especiales
y la negociación colectiva de pensiones con cargo a recursos de naturaleza
pública.
2.7. Jesús Ernesto Mendoza. Confederación de Pensionados de
Colombia. Precisó que el Acto Legislativo desconoce los Convenios y
Tratados Internacionales, se violan los Acuerdos Internacionales al
limitar la capacidad de negociación colectiva. Estuvo de acuerdo con
limitar el tope máximo de las pensiones, así como en la creación del
procedimiento para revisar las pensiones adquiridas con fraude o abuso
del derecho.
2.8. Fernando Morales. CUT. Dijo que “esta reforma no toca
aspectos estructurales y solo obedece al mandato de organismos
internacionales como el Fondo Monetario Internacional” y añadió que
“en la votación del referendo se dio un no rotundo a este cambio pero
insistieron en presentar este acto legislativo que atenta contra el principio
de la libre negociación, vulnera el principio de Seguridad Social y los
Tratados Internacionales”.
3. La deuda pensional, como una de las causas principales del
déficit fiscal
(Basado en el documento publicado en el DNP “Crisis Fiscal
Actual: Diagnóstico y Recomendaciones”, Hernán Rincón, Jorge
Ramos, Ignacio Lozano,julio 16 de 2004.) y en el informe de
coyuntura de la Universidad Nacional, Facultad de Ciencias
Económicas, Centro de Investigaciones para el Desarrollo, CID.
Hay gran consenso sobre la naturaleza estructural que subyace al
déficit fiscal del gobierno. Diversos estudios concluyen que no basta con
un mayor crecimiento para sanear el fisco, sino que se requieren esfuerzos
adicionales del lado de los ingresos y los gastos. A esto podría agregarse
que una reforma pensional es fundamental, si se tiene en cuenta la
posición que ocupa el pago de pensiones en las causas del déficit fiscal.
El estudio del DNP concluye que la explicación del desequilibrio
fiscal tiene que ver con “el nivel de los ingresos, no acorde con el de los
gastos, y con el comportamiento de las transferencias territoriales, del
servicio de la deuda, del pago de pensiones y las erogaciones por
concepto de otras transferencias”. Además destaca que el origen del
comportamiento que han tendido estas variables en el tiempo está
asociado con factores de tipo económico político y legal. Los primeros
estarían relacionados con el “incumplimiento de la restricción presupuestal
intertemporal por parte del fisco”; los factores legales con leyes que ha
creado gasto y los políticos con “la Constitución de 1991 y sus mandatos
de “gasto social” y reestructuración del Estado”.
Dos anotaciones son importantes del lado de los ingresos y los gastos:
Las cifras revelan que la tendencia entre el crecimiento de unos y otros
se revirtió a partir de 1993, cuando había una situación de equilibrio
reflejada en un promedio de crecimiento real de los ingresos de 14%
frente a un crecimiento de los gastos de 12%. A partir de 1994 y durante
el período 1994-2003, los primeros crecieron en promedio 6% y los
segundos 9% (ver Gráfico 1). Por otra parte, el mismo estudio revela que
la carga tributaria aumentó 81% durante el período 1990-2003, sin que
dicho aumento fuera suficiente para financiar el gasto.
El escenario descrito evidenció al final del 2003 un déficit que alcanzó
en 6% del PIB (Ver Gráfico 2). Descontando el pago de intereses, el
déficit primario se mantuvo en niveles de alrededor de 2% del PIB al final
de la década de los noventa y disminuyó a 1.2% del PIB en 2003.
Por último, El balance fiscal deficitario condujo a que la deuda tomara
una dinámica descrita como “creciente difícilmente sostenible”. El
estudio revela que la deuda del GNC ascendió del 12% del PIB en 1994
al 54% en 2003, es decir, “en 8 años este indicador se multiplicó por
cuatro veces y media”. En términos reales, la deuda creció 2% en
promedio entre 1990 y 1996 y 23% entre 1997 y 2003.
Ahora bien, teniendo en cuenta que las erogaciones por pensiones
constituyen la segunda causa del déficit fiscal, una reforma en este tema
se hace inminente. A continuación se presentan las razones que apoyan
esta afirmación.
El estudio agrupa aquellos factores que se consideran necesarios para
evaluar el costo fiscal del sistema de pensiones.
a) Las características demográficas de la población y la antigüedad y
cobertura del sistema: Con el envejecimiento de la población y a mayor
cobertura y antigüedad del sistema de pensiones, mayor será el costo que
asume el fisco y viceversa. En el contexto de América Latina, Colombia,
al igual que México y Perú, se caracterizan por tener poblaciones no tan
viejas, sistemas que oscilan entre los 50 y 60 años de antigüedad y
coberturas relativamente bajas.
De acuerdo con lo anterior, la estructura de la población no tiene
implícito un costo fiscal alto, sobre todo en lo que a cobertura se refiere,
teniendo en cuenta que esta es bastante baja. Al respecto, es importante
mencionar algunos puntos:
1. El mayor dinamismo en cobertura lo ha tenido el sistema de ahorro
individual administrado por las AFP. En diciembre de 1994 este régimen
ya reportaba 991 mil afiliados. Siete años después multiplicó por 4,2
veces el número de sus afiliados. Vale decir que este sistema cuenta en
su mayoría con afiliados jóvenes de ingresos medios y bajos y que a
mediados de 2001, las AFP sólo tenían a su cargo el pago de pensiones
de 6.613 jubilados (ver Cuadro 16).
2. Según el estudio, entre los eventos que marcan la situación de
cobertura del sistema pensional están la crisis de la economía colombiana
a finales de los noventa y las reformas laboral y de la seguridad social, que
al elevar los costos laborales restringieron la cobertura del sistema de
pensiones. En otras palabras, al aumentar los costos laborales se afectó
el empleo y los ingresos del sistema de pensiones. Para el año 2001, el ISS
obtuvo un déficit de $580 mil millones (0,3% del PIB) en su negocio de
pensiones, desequilibrio que se duplicó para el año siguiente.
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3. La cobertura continúa en los mismos niveles previos a la aprobación
de la Ley 100, según el informe de la Universidad Nacional, alrededor de
26% de la PEA1. Según la Encuesta de Hogares, los problemas de
cobertura crecen proporcionalmente se pierde la relación con el asalariado,
de tal manera que, en las áreas urbanas, el 43% de los trabajadores
particulares, el 62% de los patronos y el 88,3% de los cuenta propia se
encuentran por fuera del sistema.
4. La edad no parece ser un criterio para ser pensionado. El informe de
la Universidad Nacional revela que solamente el 68,8% de los pensionados
colombianos tiene la edad requerida, el restante 21,2% están por debajo
del requisito de la edad y el 46% de las personas de la tercera edad no
perciben ningún ingreso;
b) Las responsabilidades asumidas por el Estado durante los ajustes al
sistema. La carga fiscal que ha asumido el Estado con las reformas al
sistema de pensiones está asociada a varios hechos según el estudio:
El primero es el alto costo que ha implicado el régimen de transición
definido en la Ley 100 y que permaneció inmodificado en la reforma del
2003.
El segundo hecho proviene del reconocimiento de los aportes que
hicieron los asegurados al antiguo régimen público y que con la reforma
se trasladan al sistema de capitalización. En Colombia el valor de los
bonos emitidos a mayo de 2003 asciende a $6,7 billones y están en
proceso de liquidación otros $19,9 billones.
El tercer hecho se refiere a los regímenes exceptuados “que gozan de
privilegios especiales con cargo directo e indirecto al presupuesto de la
Nación y que crean problemas severos de equidad y de altos subsidios por
parte del Estado”. Se destaca que los mayores costos en pensiones que ha
asumido la Nación a través de las reformas de 1993 y 2003 provienen
precisamente de este tipo de regímenes: “De una parte los altos costos del
régimen de transición se reflejan, en buena medida, por las crecientes
apropiaciones del Fopep (desde su creación han crecido las apropiaciones
en términos reales en 16% promedio anual). De otra parte los regímenes
exceptuados (fuerza pública y el magisterio) y ciertos programas como
el de Foncolpuertos, Ferrocarriles Nacionales y el Congreso ayudan a
explicar el resto de las crecientes apropiaciones (Ver Cuadro 21) . Para
el año 2003 se vuelve relevante el giro de la Nación por los compromisos
que se le vencen por bonos pensionales emitidos (algo más de $400 mil
millones bajo el rubro “Hacienda”)”.
El tema de los regímenes exceptuados llega a ser tan importante que
algunos lo ubican en el centro del problema fiscal y de iniquidad del
sistema. En el informe de coyuntura de la Universidad Nacional 2003, se
destaca que las reformas han tendido a concentrarse en el magisterio y las
fuerzas armadas, mientras que el sector público ha pasado relativamente
desapercibido, cuando es allí donde está el mayor problema. Este informe
añade entre los casos más sobresalientes e inequitativos los del Congreso
y las Altas Cortes, que cuentan con mesadas promedio de 34.8 smlv y por
ende se constituyen como la carga más pesada para el equilibrio de las
finanzas públicas (Ver cuadro 18).
Otro punto de vista tienen los autores del estudio del DNP. Para ellos,
más allá del valor de la mesada está la proporción que termina siendo
subsidiada por la Nación: “En el Cuadro 19 se muestra el subsidio
implícito en las mesadas pagadas por el ISS. Cuando la mesada es de 1
smlv, el subsidio corresponde al 60%. Al crecer la mesada a 20 smlv,
como es el caso del Congreso y las altas Cortes, el subsidio baja a 35%,
pero en monto asciende a 7 smlv”.
Por último, un hecho que suma al costo fiscal del sistema lo constituye
los programas pensionales de protección social (FSP, PGPM, SPA). Si
bien dichos programas persiguen redistribuir los ingresos, también es
cierto que “demandan recursos del presupuesto nacional, que van creciendo
en la medida que aumenta la población potencialmente beneficiaria, lo
que implica otra carga más para el Estado sin los recursos suficientes para
cubrirla”. Por otra parte, el estudio agrega que el Gobierno no ha hecho
los aportes correspondientes a estos fondos, por lo que se convierten en
una potencial fuente de desequilibrio financiero del sistema;
c) El esquema de requisitos y beneficios resultante de las reformas: A
pesar de que Colombia tendrá tasas de cotización relativamente altas
respecto a algunos países con nivel de ingreso similar (Perú, 13%;
México, 10,5%), su cotización sigue siendo relativamente baja con
respecto a los países de la región de alta transición demográfica (Uruguay,
27,5%; Argentina, 27%; Chile entre 19 y 21%).
El pasivo del sistema público de pensiones:
El estudio examina las perspectivas financieras del sistema público a
través de su flujo de caja asociado con su pasivo pensional en un horizonte
de 50 años. La información proviene del DNP y se presenta bajo dos
escenarios: Antes y después de la Ley 797 de 2003. A continuación se
transcriben de manera literal, sus conclusiones:
A partir de 2004, cuando se empieza a aplicar la Ley 797 de 2003, se
suaviza el costo fiscal en pensiones que asumirá el Estado en las próximas
décadas. Dicho costo se elevará de 3,1% en el 2003 a 4,8% del PIB en el
2013, permaneciendo en ese nivel hasta mediados de los veinte. Luego
desciende de manera gradual hasta estabilizarse alrededor del 2% hacia
el 205031.
Los datos sugieren que la Nación tendrá que incrementar de manera
sustancial sus gastos en pensiones entre 2004 y 2013 y que luego de este
último año, debe hacer reservas presupuestales por encima del 4% PIB
por un período de quince años. Bajo la Ley 100, el desequilibrio crecía
de manera rápida hasta superar el 6% del PIB en el 2012, y luego la brecha
se empezaba a cerrar en los siguientes años pero a una menor velocidad.
En términos del valor presente neto, el pasivo actual del sistema
público de pensiones asciende a 171,4% del PIB (Cuadro 22), nivel un
tanto por encima del que registra Alemania (157%); Reino Unido (156%)
y Japón (162%). El efecto financiero de la Ley 797 fue reducir la deuda
pensional en 34 puntos del PIB (pasó de 205,7 a 171,4% del PIB). Puesto
que dicha Ley reformó el régimen general, la reducción se refleja
básicamente en las cuentas del ISS, cuyo pasivo se redujo de 70,4 a 42,4%
del PIB.
También incluyen los ajustes previstos en el Fondo del Magisterio
(FOMAG), que se dieron al amparo del artículo 81 de la Ley del Plan (Ley
12/03)32.
Se mantiene la deuda asociada a los programas públicos que aún no
han sido reformados, especialmente el de la fuerza pública y los otros
regímenes que se contabilizan en el rubro de Cajas Públicas. Haciendo
uso de las facultades especiales que le otorgó al ejecutivo la Ley 797 de
2003, el Gobierno ajustó el régimen de las FF.AA. y los regímenes de alto
riesgo, pero que de acuerdo con una reciente sentencia de la Corte
Constitucional el ajuste a las pensiones de FF.AA. ha debido tramitarse
a través de una ley, por lo que quedó sin piso cualquier ahorro fiscal
previsto por esta vía.
El pasivo de las cajas públicas a cargo del presupuesto de la Nación
asciende a 48,5% del PIB. Se incluyen allí, entre otros, los compromisos
asumidos a través del Fopep, las pensiones adicionales que aún se pagan
a través de Ministerios y Departamentos Administrativos, el Fondo del
Congreso, Ferrocarriles Nacionales, Foncolpuertos y Caprecom. Se
evidencia nuevamente el alto costo que tiene para la Nación el régimen
exceptuado constituido por el Magisterio (FOMAG) y la fuerza pública
(FF.AA.), cuya deuda conjunta asciende al 52% del PIB. La deuda
asociada al Fondo de Garantía de Pensión Mínima (FGM) se mantiene en
9% del PIB, con todo y que con la nueva ley se fortalecen sus recursos con
los ajustes al régimen de ahorro individual y se elevan los requisitos para
acceder a sus beneficios.
El ISS y las cajas públicas representan el desequilibrio más costoso
para la Nación en los próximos años (entre 1,5% y 2% del PIB), seguido
por la fuerza pública (0,7 a 0,8% del PIB) y el Magisterio (entre 0,45 y
0,6% del PIB). El bajo ritmo en las nuevas afiliaciones al ISS y los
recálculos de pensiones por fallas en la información de los beneficiarios
1El estudio del DNP arroja una cobertura del 36%. No obstante aclara que esta puede
estar sobreestimada.
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