Gaceta del Congreso del 13-12-2018 - Número 1143IPNSDPL (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 13 Diciembre 2018 |
| Número de Gaceta | 1143 |
PONENCIAS
DIRECTORES:
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CÁMARA
AÑO XXVII - Nº 1143 Bogotá, D. C., jueves, 13 de diciembre de 2018 EDICIÓN DE 80 PÁGINAS
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
C Á M A R A D E R E P R E S E N T A N T E S
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
www.camara.gov.co
GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
INFORME DE PONENCIA POSITIVA CON
MODIFICACIONES PARA SEGUNDO
DEBATE DEL PROYECTO DE LEY
NÚMERO 240 DE 2018 CÁMARA, 197 DE
2018 SENADO
por la cual se expiden normas de nanciamiento
para el restablecimiento del equilibrio
del presupuesto nacional y se dictan otras
disposiciones.
Bogotá, D. C., 13 de diciembre de 2018.
Presidente:
ÓSCAR DARIO PÉREZ PINEDA
Presidente Comisión Tercera
Camara de Representantes
Ciudad.
Asunto. Informe de ponencia positiva con
de ley número 240 de 2018 Cámara, 197 de
2018 Senado, por la cual se expiden normas
de nanciamiento para el restablecimiento del
equilibrio del presupuesto nacional y se dictan
otras disposiciones.
Respetado señor Presidente:
De conformidad con el encargo de la mesa
directiva y en cumplimiento de la Ley 5ª de
1992, nos permitimos presentar informe de
ponencia positiva con modificaciones para
segundo debate al Proyecto de ley número
240 de 2018 Cámara, 197 de 2018 Senado, por
la cual se expiden normas de financiamiento
para el restablecimiento del equilibrio
del presupuesto nacional y se dictan otras
disposiciones.
Consideraciones a la ponencia del Proyecto
de ley número 240 de 2018 Cámara, 197 de
2018 Senado, por la cual se expiden normas
de nanciamiento para el restablecimiento del
equilibrio del presupuesto nacional y se dictan
otras disposiciones.
Introducción
El primer capítulo de la Constitución
Política de Colombia postula tres (3) elementos
fundamentales que rigen al Estado colombiano:
a) Colombia es un Estado social de derecho,
democrático y participativo, b) el Estado se funda,
entre otros, en la prevalencia del interés general,
el servicio a la comunidad, la promoción de la
prosperidad general y garantizar la efectividad de
los principios, derechos y deberes consagrados en
la Constitución.
Página 2 Jueves, 13 de diciembre de 2018 G 1143
“La prevalencia del interés general” es
entendida como la expresión de la voluntad
popular, con la que se busca que las acciones
estatales tengan como base el deseo de los
ciudadanos colombianos y en ningún momento
representen una afectación para los mismos. Así
pues, el principio de progresividad que cimienta el
sistema tributario colombiano nace a partir de este
que en todo momento aquellas personas, naturales
o jurídicas, con mayor capacidad económica
aporten proporcionalmente más al Estado en forma
de tributo, de forma que se puedan desarrollar
efectividad de los principios, derechos y deberes
con los que gozan los ciudadanos. El principio de
progresividad está contenido en el artículo 363
diferentes sentencias de la Corte Constitucional
como la C-149 de 1995 y C-643 de 2002.
En este sentido, el proyecto de “Ley de
Financiamiento” presentado por el Gobierno en
las pasadas semanas no cumple con los principios
fundamentales de la sociedad expuestos en la
Constitución de 1991 acerca de la prevalencia del
interés general y la progresividad en el sistema
tributario, esto porque incrementa el gravamen
de los impuestos indirectos, no aumenta con
más rico de la población, tampoco ataca los
baja productividad, entre otras medidas. Según el
Javeriana, las personas que devengan más de $10
millones de pesos al mes tendrían mayor ingreso
disponible con la propuesta de reforma tributaria
hecha por el gobierno Duque como se observa en
Dada esta situación, el proyecto de ley no solo
se viola la ley sino que además afecta la capacidad
de consumo de los contribuyentes, con lo que se
impacta negativamente sobre la desigualdad. A su
vez, el proyecto de ley no incentiva la producción
de sectores económicos altamente productivos, ni
permite mejoras sustanciales en empleo formal.
Por lo tanto, este proyecto presentado por el
Gobierno profundiza las enormes desigualdades
económicas y no mejora los preocupantes
indicadores de productividad, competitividad y
empleabilidad.
Por lo anterior, la presente Propuesta
Alternativa de “Ley de Financiamiento” tiene
como base los principios de interés general y
de progresividad expuestos en la Constitución
Política. De igual manera, esta ponencia de
ley busca mejorar en materia de productividad
y competitividad con lo que se estimula el
crecimiento económico en el país. En la ponencia
se contribuye al desarrollo económico, además de
del país.
Este conjunto de propuestas presentadas en
este documento se encamina a incrementar el
crecimiento económico, mejorar la productividad,
garantizar la progresividad tributaria, combatir
la desigualdad social y económica, fomentar la
formalidad, generar nuevos empleos y mitigar los
efectos medioambientales.
Así, este documento se compone de tres
(3) secciones, aparte de la introducción. En la
primera, se postulan los principios en los que se
debería basar un sistema tributario. En la segunda
sección se analizan las medidas tributarias que
permitirán alcanzar los recursos necesarios para
balancear el PGN del 2019. En la tercera y última
sección, se presentan las estimaciones del recaudo
neto esperado para el año 2019 con el conjunto de
medidas propuestas.
1. Principios de un Sistema Tributario Justo
El principal problema de cualquier sistema
tributario, y del Estado mismo, es la legitimidad.
Legitimidad que garantiza que medidas como
el aumento de las tarifas (o su reducción) y la
extensión de la base tributaria (o su reducción)
logren los objetivos propuestos por los
reformadores (sean estos aumentar el recaudo,
mejorar la equidad, avanzar en progresividad,
luchar contra la corrupción, reducir la desigualdad,
etc.). Según Landais, Piketty, & Saez, (2011) la
legitimidad del sistema tributario debe basarse en
los siguientes factores:
Equidad: este principio se hace claro en la
consigna “a ingreso igual, impuesto igual”. La
implicación fundamental de este principio es que
al momento de cobrar impuestos deben tenerse en
cuenta todos los ingresos de los ciudadanos. Los
ingresos pueden derivarse de actividades laborales
o ser fruto de la propiedad sobre un patrimonio
su nivel debe ser la base del cálculo de tributos a
pagar.
Ahora bien, en la práctica este principio
de equidad se ve minado por varias razones.
Primero, por una serie de exenciones tributarias
que castigan o premian una serie de actividades.
Estas exenciones permiten muchas veces que los
ciudadanos de ingresos más altos, los ciudadanos
extranjeros, dueños o accionistas de empresas
transnacionales que operan en un país y general
personas jurídicas y/o naturales con capacidad
considerablemente su pago de impuestos mientras
que los impuestos al consumo y las cotizaciones
sociales, dado su carácter regresivo, sí son pagados
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por todos los ciudadanos sin importar su ingreso
política tributaria en Colombia se ha basado en el
fortalecimiento de impuestos indirectos como el
IVA.
Gráca 1. Promedio tarifa IVA general para
Colombia. 1963-2018
Fuente: Elaboración propia a partir de las leyes
de reformas tributarias.
Mientras se fortalecen los impuestos indirectos,
las tarifas sobre los dividendos, las herencias y
la renta de los deciles más ricos no son tan altos
como los de países de la OCDE, Unión Europea y
países desarrollados.
Esta política tributaria es altamente regresiva,
el índice Gini antes de impuestos en Colombia es
de 0,531, después de impuestos es 0,526 (Jiménez,
2015). Si la diferencia entre estos dos valores es
positiva, implica que la política tributaria permite
la reducción de la desigualdad de los ingresos,
son los impuestos para combatir la desigualdad.
Este valor para Colombia es uno de los más bajos
en comparación con América Latina, como se
Gráca 2. Diferente entre Gini de mercado y
Gini después de impuestos para varios países de
América Latina año 2011.
Fuente: (Jiménez, 2015, p.37).
Progresividad: La legitimidad del sistema
tributario reposa también en no imponer a
los ciudadanos más vulnerables una carga de
impuestos mayor que la carga asumida por los
ciudadanos de mayores ingresos. Esto puede
suceder porque las cotizaciones sociales y los
impuestos al consumo castigan en términos
proporcionales más a los pobres que a los ricos
(Espitia, 2012). La progresividad busca hacer más
justo el sistema tributario, gravando con mayor
fuerza a quien tiene mayor ingreso.
La alta informalidad económica, el sinnúmero
los impuestos indirectos hacen que la estructura
tributaria en Colombia sea muy poco progresiva
con lo que además se fomenta la desigualdad en
que dentro del percentil más rico existe una alta
regresividad, el 1% más rico tiene un ingreso
gravable del 32%, mientras que el 0,001% tiene
un ingreso gravable del 12,2%.
Gráca 3. Porcentaje del ingreso gravable para
el percentil más rico en Colombia. Año 2010.
(Londoño & Alvaredo, 2014).
Democracia: Este principio tiene dos
componentes: la representatividad y la legibilidad
del sistema. Frente al primer punto, es claro
que preguntas tales como quiénes deben pagar
impuestos, cuánto deben pagar, y en qué nos
vamos a gastar los recursos son ante todo
preguntas políticas. La teoría neoclásica ha sido
incapaz de encontrar un modelo donde la política
el gasto y la tributación son variables exógenas
priorizan objetivos económicos como el nivel
de desigualdad, el nivel de desempleo, la tasa
de esta base se entiende el problema de la
representatividad y la consigna de la independencia
norteamericana: “No tax without representation”.
Representatividad quiere decir que los ciudadanos
deben decidir democráticamente tanto la manera
de recaudar ciertos recursos, como el destino
de los mismos. Para el caso colombiano, es aún
según la cual:
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