Gaceta del Congreso del 14-05-2008 - Número 252PPDPL (Contenido completo) - 14 de Mayo de 2008 - Gaceta del Congreso - Legislación - VLEX 766860821
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Gaceta del Congreso del 14-05-2008 - Número 252PPDPL (Contenido completo)

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Vincent
Fecha de publicación14 Mayo 2008
Número de Gaceta252
GACETA DEL CONGRESO 252 Miércoles 14 de mayo de 2008 Página 1
P O N E N C I A S
(Artículo 36, Ley 5a. de 1992)
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CAMARA
AÑO XVII - Nº 252 Bogotá, D. C., miércoles 14 de mayo de 2008 EDICION DE 24 PAGINAS
DIRECTORES:
REPUBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PUBLICO
C A M A R A D E R E P R E S E N T A N T E
S
JESÚS ALFONSO RODRIGUEZ CAMARGO
SECRETARIO GENERAL (E.) DE LA CAMARA
www.camara.gov.co
EMILIO RAMON OTERO DAJUD
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
G ACETA DEL C ONGRESO
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
PONENCIA NEGATIVA AL PROYECTO DE LEY NUMERO
252 DE 2008 CAMARA
por la cual se establece una sobretasa de impacto ambiental a la
H[SRUWDFLyQGHOFDUEyQSRUORV SXHUWRVPDUtWLPRV\ÀXYLDOHV\ VHFUHD
un Fondo Fiduciario para el manejo de dicha sobretasa.
Bogotá, D. C., 8 de mayo de 2008
Doctor
CARLOS ALBERTO ZULUAGA
Presidente Comisión Tercera
Honorable Cámara de Representantes
Ciudad
Respetado doctor:
De la manera más atenta me permito presentar ponencia negativa al
Proyecto de ley número 252 de 2008 Cámara, por la cual se establece
una sobretasa de impacto ambiental a la exportación del carbón por
ORVSXHUWRVPDUtWLPRV\ÀXYLDOHV\VHFUHDXQ)RQGR)LGXFLDULRSDUDHO
manejo de dicha sobretasa.
Por la atención prestada, anticipo mis más sinceros agradecimientos.
María Violeta Niño Morales,
Representante a la Cámara por el departamento de Casanare.
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY
NUMERO 252 DE 2008 CAMARA
por el cual se establece una sobretasa de impacto ambiental a la
H[SRUWDFLyQGHOFDUEyQSRUORV SXHUWRVPDUtWLPRV\ÀXYLDOHV\ VHFUHD
un Fondo Fiduciario para el manejo de dicha sobretasa.
El proyecto de ley, por la cual se establece una sobretasa de impac-
to ambiental a la exportación del carbón por los puertos marítimos y
ÀXYLDOHV\VHFUHDXQ)RQGR)LGXFLDULRSDUDHOPDQHMRGHGLFKDVREUH-
tasa, de acuerdo con su propulsor, el honorable Representante Alonso
Ramírez Torres, formula en esencia, la creación de una sobretasa de
impacto ambiental, cuyo propósito es allegar recursos que mitiguen y
solucionen en gran medida el daño ambiental, que ha producido y con-
tinuará produciendo la exportación de carbón a cielo abierto por los
SXHUWRVPDUtWLPRV\SUREDEOHPHQWHHQXQIXWXURSRUORVÀXYLDOHV
En tal sentido, el primer aspecto a resolver, es dilucidar la naturaleza
jurídica y económica de la sobretasa. Ambos aspectos están íntimamen-
te relacionados, como quiera que se trate de un instrumento propio de la
economía pública y en consecuencia debe estar ceñido a las disposicio-
nes constitucionales y legales que lo determinan.
El segundo aspecto que habrá de valorarse es el de la conveniencia
misma del proyecto, en cuanto a los hechos económico-ambientales que
hacen necesaria la creación y regulación legal de tal instrumento.
CONSIDERACIONES DE ORDEN JURIDICO
1.1. Naturaleza de la sobretasa
En su análisis de constitucionalidad, acerca del artículo 24 de la
Ley 3ª de 1961, por la cual se crea la Corporación Autónoma Regional,
CAR, la Corte Constitucional1D¿UPD
³(VWDQRUPDQRVHUH¿HUHDO LPSXHVWRSUHGLDOVLQRDOD VREUHWDVDFRQ
destino a la CAR, es decir, a un valor adicional que se agrega a la tari-
fa de un impuesto preexistente. Lo anterior se deduce de la misma ley
acusada en sus artículos 25, 26 y 27; además, al señalar en su artículo 28
que los tesoreros municipales están autorizados para cobrar tal impuesto
al mismo tiempo que el predial, lo que indica que no hay duda de que se
trata de dos conceptos tributarios diferentes. Cuando el inciso 2° del ar-
WtFXORVXSHULRUVHUH¿HUHDTXHHOSRUFHQWDMH TXHGHWHUPLQHODOH\QR
podrá exceder el promedio de las “sobretasas existentes”, está haciendo
alusión a los ingresos a favor de las corporaciones autónomas regionales,
a los cuales denomina sobretasa” (subrayado fuera de texto).
En un estudio regional del Banco de la República2/, se observa que:
³/DVVREUHWDVDVSRU GH¿QLFLyQson aquellas que recaen sobre algu-
nos de los tributos previamente establecidos y tienen como carac-
WHUtVWLFDTXHORVUHFXUVRVREWHQLGRVVH GHVWLQDQDXQ¿Q HVSHFt¿FR”
(subrayado fuera de texto).
Esta visión coincide con la señalada en la sentencia de la Corte
Constitucional antes transcrita, en el sentido de que una característica
jurídica distintiva de una sobretasa es que exige la existencia previa de
un tributo. Y en segundo lugar, como puede inferirse también de la so-
bretasa al predial con destino a las corporaciones autónomas regionales,
1/
Sentencia N° C-013/94. REF.: Expediente D-345. Demanda de Inconstitu-
cionalidad contra el artículo 24 de la Ley 3ª de 1961, artículo 4° de la Ley 62
de 1983 y artículo 11 (parcial) de la Ley 44 de 1990. Actor: Jorge Hernández
Albarracín. Magistrado Ponente: Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA.
2/
Ver: Ramírez Hernández Alvaro Alberto. MANEJO DE LA SOBRETASA
A LA GASOLINA CORRIENTE Y EXTRA EN IBAGUÉ. 1995-2003. “EN-
SAYOS SOBRE ECONOMIA REGIONAL”, Centro Regional de Estudios
Económicos. Ibagué, ENERO, 2005.
Página 2 Miércoles 14 de mayo de 2008 GACETA DEL CONGRESO 252
ODVVREUHWDVDV VH FUHDQ FRQ HO REMHWR GH ¿QDQFLDU GHWHUPLQDGRV ¿QHV
HVSHFt¿FRV
(QHO PHQFLRQDGR HVWXGLR GHO%DQFR GH OD 5HS~EOLFDVH D¿UPD D
continuación: “En Colombia, los municipios han implementado bási-
camente tres: la que recae sobre la gasolina, las denominadas de áreas
PHWURSROLWDQDV\ODVLQFOXLGDVHQHO,PSXHVWR3UHGLDO8QL¿FDGR,38
TXHVRQDTXHOODVTXHVHFODVL¿FDQFRPRLPSXHVWRWULEXWDULRGLUHFWRFDVR
en el cual el contribuyente las cancela de modo adicional al impuesto
predial, y se diferencian de la opción de porcentaje que va implícita
con el pago del predial, donde el municipio debe aplicar el porcentaje
adoptado sobre los recaudos de IPU ejecutados.
Es de anotar que existe también la llamada sobretasa para las cor-
poraciones regionales, pero esta no se registra como ingreso debido a
que con base en la Ley 99 de 1993, el municipio opta por transferir el
porcentaje del recaudo correspondiente estipulado en la norma”.
En síntesis, la naturaleza de la sobretasa, implica la existencia de un
LPSXHVWRTXHHQHOFDVRGHOSUR\HFWR QRVHGH¿QHSXHVHVWHVHUH¿HUH
directamente a un gravamen que recae en la exportación directa del
carbón y en su precio de colocación.
Así el artículo 2° del proyecto dispone únicamente: “Se establece la
sobretasa entre un mínimo de dos (30) centavos de dólar y un máximo
de cinco (50) centavos de dólar por cada tonelada de carbón exportada”.
En esta redacción no se observa a qué impuesto en particular afecta la
sobretasa, pues podría pensarse que se trata del impuesto a la expor-
WDFLyQGHO FDUEyQ SHURHO VHQWLGR GHODUWtFXOR OR UH¿HUHHV DO DFWRGH
exportación misma.
Por consiguiente, si el objeto del proyecto es establecer una sobreta-
VDHVWDQRTXHGDGH¿QLGDHQHOWH[WRGHOSUR\HFWR
1.2. En ausencia de una típica sobretasa, el proyecto debería ser
WRWDOPHQWHH[SUHVRVREUHHO LQVWUXPHQWR¿QDQFLHURS~EOLFR TXHVH
propone regular.
En cuanto al alcance que debe tener en el proyecto de ley el desarrollo
de un tributo como esta sobretasa en particular, es necesario recordar lo
dispuesto en el artículo 338 de la Constitución Política, el cual dice así:
“ARTICULO 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asam-
bleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán
LPSRQHUFRQWULEXFLRQHV¿VFDOHVRSDUD¿VFDOHV/DOH\ODVRUGHQDQ]DV\
ORVDFXHUGRVGHEHQ¿MDUGLUHFWDPHQWHORVVXMHWRVDFWLYRV\SDVLYRVORV
hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las au-
WRULGDGHV¿MHQ ODWDULID GHODV WDVDV\ FRQWULEXFLRQHVTXH FREUHQD ORV
contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que
OHVSUHVWHQRSDUWLFLSDFLyQHQORVEHQH¿FLRVTXHOHVSURSRUFLRQHQSHUR
HOVLVWHPD\HOPpWRGRSDUDGH¿QLUWDOHVFRVWRV\EHQH¿FLRV\ODIRUPD
GHKDFHU VXUHSDUWR GHEHQVHU ¿MDGRVSRU ODOH\ ODVRUGHQDQ]DV RORV
acuerdos”.
/RDQWHULRUVLJQL¿FDTXHXQDOH\TXHVHUH¿HUDDODPDWHULDGHWDVDVR
FRQWULEXFLRQHVGHEH¿MDUWRGRVVXVDVSHFWRVVXVWDQWLYRVHQIRUPDFRP-
pleta. A este respecto, un estudio documentado y especializado sobre
HVWDPDWHULDD¿UPD3/:
“El inciso 2° del artículo 338 estableció que, el sistema y método
SDUDGH¿QLUORVFRVWRVGHUHFXSHUDFLyQGHOVHUYLFLRSUHVWDGRRGHOEHQp-
¿FRUHFLELGRHQ WDVDV\FRQWULEXFLRQHV DVtFRPROD IRUPDGHKDFHU VX
UHSDUWRGHEHQVHU¿MDGRVSRUODOH\HVGHFLUSRUHO&RQJUHVR
Este sistema y método, da pie a que el legislador deba determinar
tanto los elementos económicos como contables que rodean a la tasa y a
ODFRQWULEXFLyQSDUD¿VFDOSXHVHOODGHEHPRVWUDUFXiOHVODPHWRGRORJtD
GHFiOFXORGHODWDULIDVHJ~QORVFRVWRV\ORVEHQH¿FLRVTXHJHQHUD/D
pregunta que surge es, ¿hasta dónde llega la obligación del Congreso
en el desarrollo del sistema de la tasa o de la contribución? En nuestra
opinión, VyORGHEH IDOWDUOD GH¿QLFLyQGH OD WDULIDTXH VH DSOLFDUi.
De manera tal, que ODOH\GHEHGH¿QLUHOPRGHORHFRQyPLFRHQTXHVH
3/
Ver: Márquez Escobar, Pablo: “INCONSTITUCIONALIDAD POR INCON-
MENSURABILIDAD DE MODELOS ECONOMICOS: EL CASO DE LAS
TASAS RETRIBUTIVAS POR USO DEL AGUA” Universidad Javeriana. S. F.
LQVFULEH\HOPpWRGRFRQWDEOHHQHOFiOFXORGHODEDVHJUDYDEOH$Vt
la reglamentación del sistema tiene que ser acorde con el método
contable y el modelo económico, pues de no hacerlo incurriría en
inconstitucionalidad por inconmensurabilidad de modelos econó-
micos (subrayado fuera de texto).
En el mismo sentido la Corte Constitucional señala4/:
“…La potestad tributaria que la Carta Política establece en cabeza de
ODVFRUSRUDFLRQHVGHHOHFFLyQSRSXODUFRPSRUWDXQDFRQ¿JXUDFLyQTXH
incorpora la determinación de los sujetos activos y pasivos, los hechos,
las bases gravables, las tarifas, las exenciones y los descuentos. De lo
cual se sigue que tal potestad comprende los elementos que integran la
obligación tributaria desde su nacimiento, la cual puede adoptar varia-
GDVPDQLIHVWDFLRQHVHQ DWHQFLyQD ODVSROtWLFDV HFRQyPLFDV¿VFDOHV \
sociales del Estado, en concordancia con los principios de unidad eco-
nómica y autonomía territorial…”.
Igualmente en otra sentencia sostiene la Corte Constitucional5/:
“...Un estudio de la normatividad constitucional sobre el tema per-
mite concluir que los entes administrativos de elección popular –asam-
EOHDV\FRQFHMRV±VLELHQWLHQHQDVXFDUJRODGH¿QLFLyQGHORVHOHPHQ-
tos tributarios respecto de los gravámenes que se cobran en sus respec-
tivas jurisdicciones territoriales, están sujetos a las pautas y criterios
generales que señale el legislador, luego no son organismos autónomos
de modo absoluto para el cumplimiento de esa función, dadas las ca-
racterísticas del sistema unitario acogido en el artículo 1° de la Consti-
tución Política...
... En efecto, declara el artículo 287 ibídem que las entidades territoria-
les gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, pero que lo hacen
dentro de los límites de la Constitución y la ley. En ese marco, según lo
previene el numeral 3 del precepto, administran los recursos propios y es-
tablecen los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones...
... Al enunciar las atribuciones de las asambleas departamentales, el
artículo 300 de la Carta estatuye en su numeral 4 que les corresponde
“decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones nece-
sarios para el cumplimiento de las funciones departamentales” (subraya
la Corte)…
… De igual manera, el artículo 313 de la Constitución confía a los
concejos municipales, lo que también se aplica a los distritos (Capítulo
IV del Título XI de la Carta), la atribución de “votar, de conformidad
con la Constitución y la ley, los tributos y gastos locales” (numeral 4.
Subraya la Corte)...
... Pero, correlativamente, el principio de descentralización y el ca-
rácter autónomo que la Constitución otorga a las entidades territoriales
(artículo 1°. C. P.) evitan que el legislador pueda copar íntegramente
la atribución estatal de introducir y regular los tributos que nutren las
arcas de dichos entes, vaciando de contenido la función constitucional
que a ellos corresponde. Su función consiste apenas en trazar las pautas
generales que en concreto, en la esfera de sus propias competencias,
deben desarrollar las asambleas y los concejos...
...Por ello, no se avendría a la Constitución una norma legal que
desplazara por completo el margen de apreciación y decisión de dichas
corporaciones, para establecer en forma absoluta todos los elementos
de los tributos seccionales y locales...
...Y eso, al contrario de lo que sostiene la accionante en el presente
MXLFLRGHFRQVWLWXFLRQDOLGDG1RVHROYLGHTXHFXDQGRVHFRQ¿HUHQDX-
torizaciones por el legislador a las corporaciones territoriales para es-
tablecer tributos y se les indican las pautas dentro de las cuales pueden
KDFHUORHO LQWHUpVSULPRUGLDO HQOD GH¿QLFLyQGH ORV FRUUHVSRQGLHQWHV
gravámenes y su destinación –no nacional– obligan, dentro del esque-
ma concebido en la Carta, a una necesaria participación de cada entidad
en la adopción de las políticas económicas internas, según sus necesida-
des, prioridades y recursos. A ellas compete, por tanto, estatuir, de modo
directo y particularizado, las cuantías, proporción y características del
4/
Ver: Sentencia de la Corte Constitucional: C-1107-01.
5/
Ver Sentencia de la Corte Constitucional C-433 de 2000. M. P. José Gregorio
Hernández Galindo.

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