Gaceta del Congreso del 14-09-2000 - Número 371PSDPL (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 14 Septiembre 2000 |
| Número de Gaceta | 371 |
GACETA DEL CONGRESO 371 Jueves 14 de septiembre de 2000 Página 1
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA - IVSTITIA ET LITTERAE
SENADO Y CAMARA
G A C E T A D E L C O N G R E S O
AÑO IX - Nº 371 Bogotá, D. C., jueves 14 de septiembre de 2000 EDICION DE 20 PAGINAS
DIRECTORES:
REPUBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PUBLICO
S E N A D O D E L A R E P U B L I C A
ANGELINO LIZCANO RIVERA
SECRETARIO GENERAL DE LA CAMARA
MANUEL ENRIQUEZ ROSERO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
P O N E N C I A S
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO
DE LEY NUMERO 214 DE 2000 SENADO
sobre juegos de suerte y azar.
Honorable señor Presidente del Senado de la República y honorables
senadores.
Damos hoy cumplimiento a la honrosa labor que amablemente nos
delegó el señor presidente de la Comisión Tercera doctor Carlos García,
con el propósito de presentar la ponencia correspondiente al Proyecto de
ley 214 de 2000, por la cual se fija el Régimen Propio del Monopolio
Rentístico de los Juegos de Suerte y Azar.
Es de público conocimiento la obligación que tenemos de legislar este
sector, a través de una ley especial, de régimen propio, tal como nos lo
ordena la constitución de 1991. Para mayor comprensión de esta ponen-
cia, presentamos en primer lugar una breve descripción del mismo
agrupado en cinco grandes temas; luego discutimos tres problemas
esenciales para la toma de la decisión frente al proyecto a saber, Ecosalud,
el papel de la Investigación en el área de la salud y las funciones de
regulación y control para finalizar presentando unas cifras sobre los
ingresos estimados del proyecto y las modificaciones al articulado que
sugerimos, muy respetuosamente a la plenaria que tenga en cuenta.
Los juegos de suerte y azar
Loterías. En general las loterías son de carácter departamental, inclu-
yendo aquí al Distrito Capital. Sin embargo existen excepciones como la
Cruz Roja, loterías municipales como la de Manizales y las recientes
loterías de asociación entre departamentos. El régimen impositivo señala
con destino a salud tres rubros: 14% como derechos de explotación sobre
el valor nominal de la emisión, el 70% del total de los premios no
distribuidos y las utilidades del ejercicio. Están obligadas a distribuir el
54% del total de la emisión en premios. Como impuestos adicionales,
reconocen el 10% del llamado pago a foráneas y descuentan al ganador
el 17% de premios además de la ganancia ocasional. Los tres primeros
tributos deberían significar importantes recursos para la salud. Sin
embargo, el último informe de la Superintendencia de Salud señala que
sólo una lotería transfirió durante 1999 más del 14% y apenas tres loterías
más del 12% propuesto por el proyecto. Sin ánimo de ser exhaustivos en
el diagnóstico, se reconoce que la ineficiencia, la politización entendida
como gasto, combinada con una pésima estrategia de competencia a partir
de la ilusión de gigantes emisiones que no se venden y premios que no
caen en poder del público, llevaron al resultado manifestado por la
Superintendencia, según el cual en este instante por lo menos 9 de ellas
deberían salir del mercado, para evitar, por lo menos, que consuman
recursos de la administración central en lugar de otorgarlos.
Apuestas Permanentes. Este juego denominado popularmente Chance,
mismo año. Acorde con las estadísticas es el juego de suerte y azar que
presenta más rápido crecimiento. Los derechos de explotación están
tasados en 8.5%. La reglamentación actual lo define únicamente como un
juego hasta de tres cifras y le señala un límite legal de apuesta que varía
según los departamentos. El promedio legal de apuesta es $750 pesos. El
juego es administrado por los departamentos, el Distrito Capital y
Manizales, quienes definen mediante concesión, el número de distribui-
dores y el tiempo de duración de las mismas. No están gravados con
impuestos territoriales. Este juego se ha venido incorporando desde la
informalidad y depende de la sabiduría del legislador fortalecer este
proceso y adecuar el juego a la realidad, donde el chance de 4 cifras y la
apuesta superior al límite constituyen el hecho cotidiano, manifiesto en
un reconocido nivel de evasión y de elusión tributaría que reglamentado
adecuadamente permitiría duplicar los aportes al sector salud provenien-
tes de este juego, fortaleciendo así los ingresos departamentales.
Juegos Localizados. Agrupamos aquí los juegos correspondientes a
las maquinitas, los bingos y los juegos de casino que incluyen los típicos
de mesa. Estos juegos están en general administrados por Ecosalud quien
percibe una regalía como derechos de explotación. En general se trata de
un porcentaje en salario por maquina, o por mesa o por cartón. El sistema
es complejo, casi no tiene control real y su recaudo se estima en $35.000
millones de pesos para 1999 año que dobló los ingresos percibidos en
1998. (El cálculo incluye las rifas). Si pensamos en las tendencias
internacionales del juego y tomamos como base los censos aportados por
estudios recientes estamos en presencia de una de las fuentes potenciales
de recursos más prometedoras. En otras palabras, con un régimen
tarifario práctico y adecuados sistemas de control debemos obtener
importantes recursos por este concepto.
Juegos Novedosos. Se incluyen aquí los juegos electrónicos que
cumplen al menos dos condiciones: No requieren la presencia física del
apostador y se efectúan en tiempo real. En la reglamentación actual la
competencia para administrarlos le corresponde a Ecosalud, pero en rigor
el legislador no se ha ocupado del tema. Esto ha creado una innecesaria
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discusión jurídica palpable por ejemplo, en la controversia sobre el Lotto,
Lotín, o la adjudicación de la Lotto. Estos juegos representan la tendencia
futura del sector y por ello encarnan la posibilidad de entregar recursos
nuevos para financiar la salud. Por tal razón, están incluidos como fuente
de recursos del Fondo Territorial de Pensiones, Fonpet, a través de la Ley
549 de 1999 y constituyen instrumento fundamental dentro de la estrate-
gia del Estado diseñada para sanear la llamada “Bomba Pensional”.
Otros Juegos. Vale la pena mencionar por separado las rifas, las
apuestas hípicas, las apuestas sobre eventos deportivos y las gallísticas,
caninas o similares. En cuanto a las primeras, dependiendo de su
cobertura son administradas por los municipios o por Ecosalud. Lo cierto
es que su proliferación y la ausencia de control las ha transformado en una
competencia desleal paral los demás juegos de suerte y azar. En este
sentido y dado que se establece en esta ley el régimen para todos los
juegos, los ponentes proponemos a consideración de esta corporación que
solo se autoricen las rifas que tengan el carácter de ocasionales y no
permitir la práctica desleal que bajo la figura de rifa permanente, tienen
las loterías y las apuestas permanentes en la actualidad.
En cuanto a los juegos hípicos, vale la pena reiterar que el legislador
les previó un régimen de excepción, regulado por la Ley 6a. de 1992, con
el interés de preservar la actividad dadas las ventajas comparativas y sus
efectos sobre el empleo. Sin embargo, al igual que en los juegos
novedosos, es imperioso reglamentar las apuestas que se cruzan sobre
hipódromos foráneos que constituye el horizonte de la actividad y
representan la oportunidad para reactivar la, producción nacional, tal
como lo quería el espíritu del legislador de 1992.
Las apuestas deportivas, hoy desaparecidas pagaban 1.5% sobre el
valor del formulario y además unos derechos de explotación del 20%
sobre los recaudos brutos. Las caninas tenían el mismo régimen de las
hípicas y sobre las apuestas cruzadas por riñas de gallos los municipios
ejercen total autonomía. Los ponentes teniendo en consideración las
solicitudes recibidas en el sentido de no excluir de la ley a este tipo de
juegos, los define como juegos localizados y les crea un rango tarifario
para que cada municipio acorde con sus necesidades defina el gravamen.
Aspectos de regulación y control
El segundo gran tema que queremos presentar muy brevemente a su
consideración es el del control. El proyecto incluye un severo régimen de
inhabilidades y de controles para todos los actores del sector. Con este
criterio reglamenta los aspectos sustanciales del control de cada modali-
dad, como el tipo de formulario para apuestas permanentes, o el registro
en el caso de los juegos localizados. Así mismo amplía las competencias
de la Superintendencia de Salud y vincula la de industria y comercio
garantizando el rol de cada una de ellas.
En cuanto al tema de la regulación, vital para superar la anarquía
actual, se dota al sector de un Consejo Nacional de Juegos de Suerte y
Azar, con presencia de los representantes de los actores del sector, para
que con pleno conocimiento de causa reglamente, dentro de los límites
impuestos por esta ley, el funcionamiento y operatividad de los juegos.
El delimitar claramente las instituciones, las competencias y las funcio-
nes de control y regulación, son elementos suficientes para justificar la
expedición de la presente ley.
En cuanto a la composición, proponemos modificarla así: Nueve (9)
delegados con voz y voto:
El Ministro de Salud o su delegado, quien lo presidirá. El Ministro de
Hacienda o su delegado.
Dos representantes de los departamentos.
El presidente de la Federación de Municipios o su delegado.
Un representante de las organizaciones sindicales de los trabajadores de
la salud pública designado por los representantes de tales organizaciones.
Un representante de las asociaciones medicas y paramédicas designa-
do por los representantes legales de tales organizaciones.
Un miembro de la Federación Colombiana de Juegos de Suerte y Azar,
Feceazar, designado por su Junta Directiva.
El Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Loterías
Fedelco.
Igualmente, participaría con voz pero sin voto, el Superintendente
Nacional de Salud o su delegado. De esta manera obtendríamos amplia
representatividad como garantía del consenso y aplicación de las regula-
ciones del sector.
Ecosalud y la nueva empresa territorial para la salud, Etesa
Mención especial merece la orden de liquidación de Ecosalud. Entidad
centro de las más encendidas polémicas, tuvo desde su origen contradic-
ciones insolubles. En primer lugar el hecho constatable de que los socios
de ella, sus dueños, no la consideraron representante de sus intereses sino
más bien su desleal competencia; en segundo lugar la entidad actúa como
operadora de juegos, pero además como instancia reglamentadora del
sector, por último se ha esperado de sus administradores mucho más
eficiencia. En estas condiciones, existe el ambiente y el consenso general
en cuanto a que el mejor camino es liquidarla. Así se pronunció la Cámara
de Representantes, la comisión tercera del Senado y nosotros los ponen-
tes proponemos al Senado que ratifique tal decisión.
Sin embargo, debemos pensar con cuidado en la entidad que la
sustituya, pues si bien no podemos repetir el mismo error, tampoco
podríamos crear una entidad que presa de los intereses de corto plazo no
impulse de manera adecuada los juegos a su cargo. Además y este es un
punto importante que no ha sido discutido con suficiente profundidad, de
los juegos que administra actualmente Ecosalud, los titulares de la renta
son los municipios quienes reciben ingresos de los mismos 50% acorde
con las ventas y 50% acorde con las necesidades básicas. Esto obviamen-
te cumple con un criterio de redistribución y equidad que es necesario
mantener.
En estas condiciones, los ponentes acompañamos la propuesta presen-
tada por la Ministra de Salud, de crear una entidad nacional que sustituya
la liquidada Ecosalud. En este sentido, consideramos que crear una
empresa comercial del Estado con una junta directiva compuesta por
alcaldes y gobernadores, que administre exclusivamente los juegos que
esta ley le otorgue, y dentro de los parámetros que aquí se definan,
garantizará el manejo adecuado del monopolio en este sector, la extrac-
ción de las rentas en beneficio de sus titulares, permitiendo a su vez un
adecuado control y la redistribución racional de las rentas obtenidas.
Investigación para la salud
El otro tema, fundamental para la evolución posterior del sector Salud,
es el que tiene que ver con los recursos que podrían destinarse a la
investigación. En ningún sector es tan evidente el beneficio social de las
inversiones en investigación como en el sector de la Salud. Colombia no
ha tenido un mal papel al respecto. Destacados programas de cubrimiento
masivo y científicos reconocidos mundialmente, testimonian la presen-
cia de masa crítica suficiente para esperar, si contamos con recursos
financieros, resultados importantes, y de aplicación inmediata en este
campo. No cabe duda de la importancia de garantizar recursos para esta
función, no hacerlo es dilapidar la oportunidad de superar el estado de
salud curativa típica de los países en vía de desarrollo y no lograr un
estado de salud preventiva de alta cobertura que nos permita cumplir
eficientemente con la obligación constitucional de garantizar la salud a
todos los colombianos. Debemos eso sí garantizar que a estos recursos
tengan acceso todos los departamentos. Según información oficial
Colciencias, podría ubicar los recursos en cuentas separadas por depar-
tamento y de acuerdo a las políticas nacionales, garantizando la coheren-
cia de las mismas. Los ponentes, proponemos al Senado de la República
regresar a la formulación aprobada en la Cámara de Representantes, que
nos permite orientar una pequeña parte de los recursos en este sentido.
Acorde con lo anterior, sería necesario ajustar la distribución de rentas
de los juegos. Nuestra propuesta consiste en destinar el 7% para el Fondo
de Investigación en salud, retornar al 80% aprobado en Cámara para
oferta y demanda de servicios y distribuir un 5% para la tercera edad, 4%
para salud mental, discapacitados y limitados visuales y un 4% para los
menores de 18 años no pertenecientes a régimen contributivo o subsidiado.
Tarifas
Con respecto al tema tarifario, se introduce en el texto, una primera
gran precisión que consiste en limitar el concepto de ingresos brutos
descontando lo que retorna a los apostadores vía premios. Esta es la
tradición internacional de medida y la forma técnica de calcularlos.
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