Gaceta del Congreso del 17-11-2017 - Número 1065IPPPPL (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 17 Noviembre 2017 |
| Número de Gaceta | 1065 |
PONENCIAS
DIRECTORES:
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CÁMARA
AÑO XXVI - Nº 1065 Bogotá, D. C., viernes, 17 de noviembre de 2017 EDICIÓN DE 74 PÁGINAS
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
C Á M A R A D E R E P R E S E N T A N T E S
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
www.camara.gov.co
GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
G A C E T A D E L C O N G R E S O
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER
DEBATE AL PROYECTO DE LEY NÚMERO
10 DE 2017 SENADO, 019 DE 2017 CÁMARA
por la cual se regula el Sistema Nacional
Catastral Integral Multipropósito.
Bogotá, D. C., noviembre 15 de 2017
Doctor:
Honorable Representante
JACK HOUSNI JALLER
Presidente de las Comisiones Terceras
Conjuntas de Senado y Cámara
Ciudad
Referencia: Informe de ponencia para
primer debate al Proyecto de ley número 019
de 2017 Cámara, 10 de 2017 Senado, por la cual
se regula el Sistema Nacional Catastral Integral
Multipropósito.
Respetado señor Presidente de las Comisiones
Terceras Conjuntas de Senado y Cámara:
En cumplimiento a la designación realizada
por la Mesa Directiva de la Comisión Tercera de
Senado de la República y Tercera Constitucional
de la Cámara de Representantes, nos permitimos
presentar informe de ponencia para primer debate
al Proyecto de ley número 019 de 2017 Cámara,
10 de 2017 Senado, por la cual se regula el Sistema
Nacional Catastral Integral Multipropósito, en
los siguientes términos:
I. ANTECEDENTES
El presente proyecto de ley es de iniciativa
del Gobierno nacional, siendo presentado por el
Ministro de Hacienda y Crédito Público doctor
Mauricio Cárdenas Santamaría, quien lo radicó
ante la Secretaría General de la Cámara de
Representantes el día 16 de agosto de 2017, la
publicación del proyecto se efectuó en la Gaceta
del Congreso número 704 de 2017. El citado
proyecto fue enviado a la Comisión Tercera
Constitucional Permanente
Igualmente el presente proyecto de ley se radicó
ante la Secretaría del Senado el 16 de agosto de
2017 y deberá surtirse trámite especial ante las
Comisiones Terceras Conjuntas.
En tal sentido, la Mesa Directiva de la Comisión
Tercera de la Cámara de Representantes y la Mesa
Directiva de la Comisión Tercera de Senado de
la República nos asignaron como ponentes para
que estudiáramos el expediente y realizáramos el
informe de ponencia.
II. OBJETO Y CONTENIDO
DEL PROYECTO DE LEY
La iniciativa bajo estudio tiene por objeto
establecer las reglas para la gestión del Sistema
Nacional Catastral Integral Multipropósito, los
principios, objetivos, procesos e instrumentos
para la adecuada gestión, integración e
interoperabilidad de la información catastral,
con el Registro de Instrumentos Públicos y otros
sistemas de información sobre el territorio.
III. CONSIDERACIONES FRENTE
AL PROYECTO DE LEY
GENERALIDADES
El Acuerdo Final para la Terminación del
&RQÀLFWR \ OD &RQVWUXFFLyQ GH XQD 3D] (VWDEOH
y Duradera suscrito entre el Gobierno nacional y
la guerrilla de las FARC-EP, el 24 de noviembre
de 2016, cierra un capítulo de violencia de más
de medio siglo que afectó cerca de 8 millones de
FRORPELDQRV/D¿QDOL]DFLyQ GHOFRQÀLFWRHV VLQ
duda, garantía para la protección y goce efectivo
de los derechos fundamentales y el camino
Página 2 Viernes, 17 de noviembre de 2017 GACETA DEL CONGRESO 1065
SDUDDOFDQ]DU HO ¿QFRQVWLWXFLRQDO GHOD SD] \OD
FRQYLYHQFLDSDFt¿FD
El proceso de refrendación del mencionado
Acuerdo culminó con su aprobación mayoritaria
por parte de cada una de las Cámaras del Congreso
de la República. Los miembros del Senado y
la Cámara de Representantes, en desarrollo
de la facultad señalada en el artículo 133 de la
Constitución Política, refrendaron el acuerdo a
través de proposiciones aprobadas el 29 y el 30
de noviembre y, posteriormente reiteradas, en el
artículo 1° de la Ley 1820 de 2016.
Por su parte, el Acto Legislativo 01 de 2016,
vigente desde la refrendación del Acuerdo,
conforme lo dispuso la Corte Constitucional
en la Sentencia C-699 de 2016, estableció, en
su artículo 1º, un procedimiento legislativo
especial para la paz con el propósito de agilizar y
garantizar su implementación y ofrecer garantías
GHFXPSOLPLHQWR\¿QGHOFRQÀLFWR
De este modo, la activación del procedimiento
legislativo especial establecido en el Acto
Legislativo número 01 de 2016 permite acelerar
el cumplimiento de los compromisos del Acuerdo
Final, que requieren implementarse, sin desconocer
las competencias de las instituciones del Estado,
en particular del Congreso de la República.
Para este efecto, conforme lo ha señalado la
Corte Constitucional en la Sentencia C-160 de
2017, las distintas iniciativas de carácter legal que
para la implementación del Acuerdo Final para
OD 7HUPLQDFLyQGHO &RQÀLFWR \ OD &RQVWUXFFLyQ
de una Paz Estable y Duradera en desarrollo del
Acuerdo, se presenten por parte del Ejecutivo
nacional a consideración del Congreso de la
República, deben reunir el cumplimiento de los
requisitos de competencia material, conexidad y
¿QDOLGDGFRQHOFRQWHQLGRGHO$FXHUGR
En este orden, el presente proyecto de ley, “Por
la cual se regula el Sistema Nacional Catastral
Integral Multipropósito”, que introduce medidas
que, en los términos del Acuerdo, “deben contribuir
D UHYHUVDU ORV HIHFWRV GHO FRQÀLFWR \ D FDPELDU
las condiciones que han facilitado la persistencia
de la violencia en el territorio”, corresponde a
un explícito desarrollo del Punto 1 del Acuerdo
de La Habana, que contiene el acuerdo sobre
“Reforma Rural Integral”, que busca contribuir al
cierre de las brechas entre el campo y la ciudad,
crear condiciones de bienestar y buen vivir para la
población rural, integrar las regiones y contribuir
a erradicar la pobreza y promover la igualdad.
Ello permite señalar, en primer lugar, que el
catastro integral y multipropósito se vincula con
el Fondo de Tierras que se creará en desarrollo
del Acuerdo, dado que se aclara que la formación
y actualización catastral deben fortalecer la
recuperación de tierras baldías indebidamente
ocupadas y apropiadas y de propiedades privadas
extinguidas para distribuir entre los trabajadores
agrarios.
En segundo lugar, el punto 1.1.19 del Acuerdo
señala, textualmente, lo siguiente:
1.1.9. Formación y actualización del catastro
e impuesto predial rural: Con el propósito
de propiciar el uso adecuado, productivo y
sostenible de la tierra, crear un sistema de
información que sirva para la promoción del
desarrollo agrario integral, incrementar el recaudo
efectivo de los municipios y la inversión social,
estimular la desconcentración de la propiedad
rural improductiva, y en general regularizar con
transparencia la propiedad de la tierra, el Gobierno
nacional pondrá en marcha:
• Un Sistema General de Información Ca-
tastral, integral y multipropósito, que en
un plazo máximo de 7 años concrete la
formación y actualización del catastro
rural, vincule el registro de inmuebles ru-
rales y se ejecute en el marco de la au-
tonomía municipal. En desarrollo de los
principios de Priorización y de Bienestar
y Buen vivir, este catastro deberá producir
resultados tempranos en las zonas priori-
zadas, en el marco de lo que acuerden el
Gobierno nacional y las FARC-EP. Este
sistema tendrá información desagregada
por sexo/género y etnia, que permita, en-
tre otros, contar con información sobre el
tamaño y las características de los predios
en manos de mujeres, su relación con la
tierra y las formas de titulación.
$SR\R WpFQLFR DGPLQLVWUDWLYR \ ¿QDQ-
ciero a los municipios para la formación,
donde sea necesario, actualización y con-
servación del catastro rural.
• La garantía de una amplia y efectiva par-
ticipación ciudadana que vele por la trans-
parencia de la información. En todo caso,
los asuntos de orden catastral, que ten-
gan que ver con las comunidades rurales,
contarán con la participación de sus inte-
grantes. En ningún caso lo aquí acordado
afectará los derechos adquiridos por las
comunidades indígenas y afrodescendien-
tes y demás comunidades rurales.
• Un sistema para que los municipios liqui-
den, cobren y recauden efectivamente el
impuesto predial, en desarrollo de la ac-
tualización catastral y dentro del marco de
su autonomía.
• La adecuación de una normatividad para
TXHORVPXQLFLSLRV¿MHQODVWDULIDVGHOLP-
puesto predial en desarrollo del principio
de progresividad: el que más tiene más
paga, fundamentado en la equidad y la
justicia social.
• Incentivos a los municipios incluyendo,
cuando sea necesario, transferencias a las
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¿QDQ]DV PXQLFLSDOHV SDUD TXH DGRSWHQ
exenciones al impuesto predial para las
SHUVRQDVEHQH¿FLDULDVGHORVSURJUDPDVGH
acceso y para los pequeños productores.
Los propósitos de la formación y actualización
integral del catastro, como del registro de
inmuebles rurales, además de obtener el
mejoramiento sostenible de la información y de
los procesos catastrales, apuntarán a dar seguridad
jurídica y social, especialmente a la pequeña
\ PHGLDQD SURSLHGDG UXUDO HQ EHQH¿FLR GH OD
producción alimentaria y del equilibrio ambiental
$FXHUGR)LQDOSDUDOD7HUPLQDFLyQGHO&RQÀLFWR
y la Construcción de una Paz Estable y Duradera).
En consecuencia, el proyecto de ley constituye
una iniciativa dirigida a materializar los objetivos
incluidos en el Acuerdo Final sobre el catastro,
HVSHFt¿FDPHQWHSRUVXYLQFXODFLyQFRQHO5HJLVWUR
de Instrumentos Públicos, por sus propósitos en
materia de integralidad, participación ciudadana
y las medidas de carácter sustantivo tendientes al
desarrollo rural, la seguridad jurídica y, en especial,
porque busca levantar información necesaria para
impulsar los programas de ordenamiento social
de la propiedad y tomar decisiones de política
pública para la planeación social y económica de
los territorios.
ANTECEDENTES
a) Aspectos generales
Conforme lo señala el Documento Conpes 3859,
de junio 13 de 2016, “En Colombia, la evolución e
LQFLGHQFLDGHOFRQÀLFWRDUPDGRJXDUGDXQDHVWUHFKD
relación con la tierra. Elemento que, si bien no ha
VLGRODFDXVDGLUHFWDGHOFRQÀLFWRVtKDWHQLGRXQD
fuerte conexión con sus diferentes expresiones.
/D SHUVLVWHQFLD GHO FRQÀLFWR DUPDGR HQ HO SDtV
KD GL¿FXOWDGR OD LPSOHPHQWDFLyQ GH SROtWLFDV
públicas integrales relacionadas con la tierra. Por
HQGH XQ HVFHQDULR GH WHUPLQDFLyQ GHO FRQÀLFWR
y construcción de la paz, sin duda representa la
oportunidad para la implementación efectiva de
SROtWLFDV GLULJLGDV D OD SUHFLVD LGHQWL¿FDFLyQ \
medición de los predios que integran el territorio.
De esta manera, la implementación de un catastro
multipropósito constituye un insumo estratégico
para los cometidos del Gobierno en esta materia”.
Para el efecto, el citado documento Conpes
señala que “El catastro es un instrumento para
OD LGHQWL¿FDFLyQ \ PHGLFLyQ GH ORV SUHGLRV TXH
integran un territorio, en adición usado en la
JHVWLyQ¿VFDO\ OD GH¿QLFLyQ GH ORVGHUHFKRV GH
propiedad. Sin embargo, el enfoque multipropósito
que puede adquirir el catastro lo convierte en un
LQVWUXPHQWR~QLFRSDUDOOHYDUDFDERH¿FD]PHQWH
RWUDV ¿QDOLGDGHV FHQWUDOHV GHO (VWDGR FRPR
la planeación, el ordenamiento territorial y
ambiental, la gestión de tierras, la programación
y asignación de inversiones y, en general, la
formulación y ejecución de políticas públicas de
toda índole en los territorios”.
En relación con el tratamiento del catastro en
Colombia, el citado documento señala que se ha
concebido principalmente como un “instrumento
SDUD HO IRUWDOHFLPLHQWR ¿VFDO GH ODV HQWLGDGHV
territoriales, desconociendo en gran medida sus
otras aplicaciones. En consecuencia, el catastro
nacional actual no cuenta con una orientación
PXOWLSURSyVLWR\SUHVHQWDLPSRUWDQWHVGH¿FLHQFLDV
al menos en tres aspectos estructurales:
i) No es completo, no está formado en 28%
del territorio nacional;
ii) No está actualizado en el 63,9% del terri-
torio (722 municipios) y;
iii) No está integrado con otros sistemas de
información sobre el territorio. A lo ante-
ULRUVHVXPDQODVVLJXLHQWHVGL¿FXOWDGHV
L /RV DYDO~RV FDWDVWUDOHV QR UHÀHMDQ ODV
condiciones económicas y físicas de los
predios;
LL /DUHSUHVHQWDFLyQJHRJUi¿FD GH ORV SUH-
dios es imprecisa, debido a que la carto-
JUDItDFRQ¿QHVFDWDVWUDOHVHV LQVX¿FLHQWH
y desactualizada, así como por la falta de
aplicación de estándares técnicos míni-
mos;
LLL /DLQIRUPDFLyQ SUHGLDOGH OD¿FKD FDWDV-
tral es inconsistente con la contenida en el
folio de registro jurídico de la propiedad,
y además no existe un marco normativo
PRGHUQRXQL¿FDGRUHLQWHJUDGRUFDWDVWUDO
y registral; y
iv) Existe un modelo institucional inadecua-
GRTXHGL¿FXOWD\KDFHLQRSRUWXQRV\PiV
costosos los procesos de formación, ac-
tualización y conservación catastral”.
Como resultado de las debilidades indicadas,
conforme con el documento Conpes 3859 citado,
la realidad catastral nacional es la siguiente:
“28% de Colombia (60 municipios y 20 áreas no
municipalizadas) no tiene formación catastral,
y 63,9% del área total nacional tiene catastros
desactualizados (722 municipios). Así mismo,
de un total de 187 municipios afectados por alta
LQFLGHQFLD GH FRQÀLFWR DUPDGR PXQLFLSLRV
no tienen formación catastral, y 117 municipios
tienen catastros desactualizados; lo que indica
que un 79% de los municipios históricamente
PiVDIHFWDGRV SRU HO FRQÀLFWRDUPDGR VRQ D VX
vez, municipios sin información catastral básica
precisa. A lo anterior se suma una cartografía
nacional igualmente desactualizada y que, en
un 59% del territorio no tiene la escala, ni la
representación apropiadas para el levantamiento
catastral y demás usos de política pública”.
En este orden, en el escenario de una Colombia
en paz, la introducción de una regulación en torno
al catastro multipropósito se presenta como una
RSRUWXQLGDGSDUDUHVROYHUFRQÀLFWRV UHODFLRQDGRV
con la gestión de la tierra que han aquejado a la
sociedad colombiana por décadas. Lo anterior,
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