Gaceta del Congreso del 20-05-2005 - Número 282PPDPL (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 20 Mayo 2005 |
| Número de Gaceta | 282 |
GACETA DEL CONGRESO 282 Viernes 20 de mayo de 2005 Página 1
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
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SENADO Y CAMARA
AÑO XIV - Nº 282 Bogotá, D. C., viernes 20 de mayo de 2005 EDICION DE 36 PAGINAS
DIRECTORES:
REPUBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PUBLICO
C A M A R A D E R E P R E S E N T A N T E
S
ANGELINO LIZCANO RIVERA
SECRETARIO GENERAL DE LA CAMARA
www.camara.gov.co
EMILIO RAMON OTERO DAJUD
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
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I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO
DE LEY NUMERO 210 DE 2004 CAMARA
por medio de la cual se establece el Sistema de Carrera
Administrativa de la Rama Legislativa.
Y SUS ACUMULADOS LOS PROYECTOS DE LEY NUMERO
300 DE 2005 CAMARA
por medio de la cual se expiden las normas específicas de Carrera
Legislativa para los empleados de la Rama Legislativa del Poder
Público y el Estatuto de Administración de Personal del Senado
de la República y de la Cámara de Representantes
y se dictan otras disposiciones.
Y EL PROYECTO DE LEY NUMERO 311 DE 2005 CAMARA
por la cual se establece el Estatuto de Administración de Personal
para los Servidores Públicos de la honorable
Cámara de Representantes.
Bogotá, D. C., 18 de mayo de 2005.
Doctor
MIGUEL JESUS ARENAS PRADA
Presidente
Comisión Séptima Constitucional
Honorable Cámara de Representantes
Ciudad
Referencia: Ponencia para primer debate al Proyecto de ley número
210 de 2004 Cámara, por medio de la cual se establece el Sistema de
Carrera Administrativa de la Rama Legislativa, y sus acumulados los
Proyectos de ley número 300 de 2005 Cámara, por medio de la cual se
expiden las normas específicas de Carrera Legislativa para los empleados
de la Rama Legislativa del Poder Público y el Estatuto de Administración
de Personal del Senado de la República y de la Cámara de Representantes
y se dictan otras disposiciones, y el Proyecto de ley número 311 de 2005
Cámara, por la cual se establece el Estatuto de Administración de
personal para los servidores públicos de la honorable Cámara de
Representantes.
De conformidad con lo establecido en el Reglamento del Congreso,
Ley 5ª de 1992, y dentro de la oportunidad indicada, presentamos a su
consideración y por su digno conducto a los miembros de la comisión, el
informe de ponencia favorable, para el primer debate al Proyecto de ley
número 210 de 2004 Cámara, por medio de la cual se establece el Sistema
de Carrera Administrativa de la Rama Legislativa, y sus acumulados los
Proyectos de ley número 300 de 2005 Cámara, por medio de la cual se
expiden las normas específicas de Carrera Legislativa para los empleados
de la Rama Legislativa del Poder Público y el Estatuto de Administración
de Personal del Senado de la República y de la Cámara de Representantes
y se dictan otras disposiciones, y el Proyecto de ley número 311 de 2005
Cámara, por la cual se establece el Estatuto de Administración de
personal para los servidores públicos de la honorable Cámara de
Representantes, cuyos autores, en su orden son: Del Proyecto de ley
número 210 de 2004 Cámara, el honorable Representante Wilson Alfonso
Borja Díaz; del Proyecto de ley número 300 de 2005 Cámara, el
honorable Senador Manuel Ramiro Velásquez Arroyave y el honorable
Representante José Luis Arcila Córdoba; del Proyecto de ley número 311
de 2005 Cámara, los honorables Representantes Zulema Jattin Corrales,
Carlos Alberto Zuluaga Díaz y Jorge Carmelo Pérez Alvarado.
Atentamente,
Carlos Ignacio Cuervo Valencia, Representante a la Cámara,
Antioquia; Venus Albeiro Silva Gómez, Representante a la Cámara,
Bogotá; Germán Aguirre Muñoz, Representante a la Cámara, Risaralda.
Honorables Representantes:
Por designación de la Mesa Directiva de la Comisión Séptima
Constitucional Permanente de la honorable Cámara de Representantes,
nos ha correspondido rendir ponencia para primer debate al Proyecto de
ley número 300 de 2005 Cámara al Proyecto de ley número 210 de 2004
Cámara, por medio de la cual se establece el Sistema de Carrera
Administrativa de la Rama Legislativa y sus acumulados los Proyectos
de ley número 300 de 2005 Cámara, por medio de la cual se expiden las
normas específicas de Carrera Legislativa para los empleados de la
Rama Legislativa del Poder Público y el Estatuto de Administración de
Personal del Senado de la República y de la Cámara de Representantes
y se dictan otras disposiciones y el Proyecto de ley número 311 de 2005
Cámara, por la cual se establece el Estatuto de Administración de
Personal para los Servidores Públicos de la honorable Cámara de
Representantes, cuyos autores, en su orden son: Del proyecto de ley
número 210 de 2004 Cámara, el honorable Representante Wilson Alfonso
Borja Díaz. Del Proyecto de ley número 300 de 2005 Cámara, el
honorable Senador Manuel Ramiro Velásquez Arroyave y el honorable
Representante, José Luis Arcila Córdoba; del Proyecto de ley de ley
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número 311 de 2005 Cámara, los honorables Representantes Zulema
Jattin Corrales, Carlos Alberto Zuluaga Díaz y Jorge Carmelo Pérez
Alvarado.
Fundamentos constitucionales
Consideramos que en relación con el título de la iniciativa, su texto,
así como las demás iniciativas acumuladas y su marco legal son
constitucionales, toda vez que cumplen con lo dispuesto en los artículos
154 que hace referencia al origen de la iniciativa y para el caso todas son
de origen parlamentario, y el artículo 169 de la Constitución Política que
hace referencia al título de los proyectos de ley y en el caso que nos ocupa
los proyectos acumulados cumplen con los requisitos establecidos en
esta norma.
Objeto de los proyectos acumulados
Las iniciativas acumuladas que se presentan en la presente ponencia
se dirigen a Reglamentar la Carrera Administrativa en la Rama Legislativa
del Poder Público y a expedir el Estatuto de Personal de la Cámara de
Representantes y del Senado de la República, pero es importante destacar
que solamente el Proyecto de ley número 300 de 2005, cuyos autores son
el Senador Manuel Ramiro Velásquez Arroyave y el Representante José
Luis Arcila Córdoba, contiene el tema de la carrera y los estatutos de
Senado y Cámara; los demás proyectos, esto es, el 210 de 2004 presentado
por el Representante Wilson Alfonso Borja Díaz, hace referencia en
forma exclusiva a la Carrera Administrativa, y el Proyecto 311 de 2005
Cámara, cuyos autores son los Representantes Zulema Jattin Corrales,
Carlos Alberto Zuluaga Díaz y Jorge Carmelo Pérez Alvarado hace
referencia exclusivamente al estatuto de administración de personal para
los servidores públicos de la Cámara de Representantes.
Antecedentes de la Ley General de Carrera Administrativa
en Colombia
Consideramos importante, antes de hacer las consideraciones propias
a los proyectos acumulados, hacer un recuento histórico de la Carrera
Administrativa en Colombia y el desarrollo jurídico de esta materia, así
como de la carrera especial de la rama legislativa.
En el marco de desarrollo de la Reforma Constitucional de 1936 se
expidió la Ley 165 de 1938, en la cual se creó la carrera para todos los
servidores públicos que prestarán servicios permanentes en el sector
oficial, se excluían a los empleados que ejercían jurisdicción y autoridad
a los agentes de Presidente de la República o de los gobernadores,
aquellos cargos que tuvieran una significación política y los que se regían
por normas especiales.
Con la Reforma Plebiscitaria de 1957 y la alternación presidencial
entre 1958 y 1974 y con el ánimo de dar cierta estabilidad a la
administración y asegurar la neutralidad política se expidió la Ley 19 de
1958, en la cual se creó el Departamento Administrativo del Servicio
Civil encargado de organizar el Servicio Civil y la Carrera Administrativa,
entidad que compartía actividades con la Comisión de Ascensos y
Disciplina también denominada Comisión Nacional del Servicio Civil.
En esta ley se creó también la Escuela Superior de Administración
Pública, para la enseñanza y difusión de las ciencias y técnicas
administrativas y el adiestramiento del personal al servicio del Estado.
Posteriormente con la Reforma Constitucional de 1967 que le dio
facultades extraordinarias al Presidente de la República para que
modificara la estructura y funcionamiento de la administración central y
descentralizada se expidieron los Decretos-ley 2400 y 3074 de 1968
sobre regulación de la Administración Pública y personal civil, el
Decreto 3129 de 1968 sobre Bienestar Social para el personal civil al
servicio del Estado.
En el Decreto 2400 de 1968 se definió el empleo como el conjunto de
funciones señaladas en la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas
por autoridad competente y como empleado a la persona que haya sido
nombrada para ejercer un cargo y tomado posición del mismo. Igualmente
en este decreto-ley se hizo la distinción entre empleados de libre
nombramiento y remoción y de carrera, se estableció que el gobierno
podía modificar la naturaleza de los empleos y determinó las condiciones
de ingreso así como las clases de nombramiento, en período de prueba y
provisionalidad, estableció la calificación de servicios, estímulos,
capacitación y bienestar del personal.
El Decreto 2400 de 1968 fue reglamentado por el Decreto 1950 de
1973, el cual, clasificó los empleos, precisó las facultades del Presidente
para crear, suprimir, fusionar y reclasificar empleos, determinó el
mecanismo para la aprobación de plantas de personal, introdujo el
mecanismo de inducción al cargo y definió el régimen disciplinario.
Con posterioridad a la expedición de la Constitución de 1991 y en
desarrollo de su artículo 125 que estableció como criterio general que los
empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera y las
excepciones a esta regla general, se expidió la Ley 27 de 1992, siendo el
aspecto más importante, la extensión de la Carrera Administrativa a las
entidades territoriales, toda vez que hasta este momento la función
pública en municipios y gobernaciones no tenía un ordenamiento jurídico
propio en esta materia.
Con la Ley 27 de 1992 se creó la Comisión Nacional del Servicio Civil
prevista en el artículo 130 de la Constitución Nacional, se estableció
además que en cada uno de los departamentos existiría una Comisión
Seccional del Servicio Civil la que cumpliría en cada jurisdicción, en
forma delegada las mismas funciones de la Comisión Nacional. En el
artículo 22 de esta ley se estableció también el ingreso extraordinario a
la Carrera Administrativa para los empleados de nivel territorial mediante
acreditación de los requisitos señalados en la ley, este artículo sin
embargo fue declarado inexequible mediante Sentencia C-030 de 1997
de la Corte Constitucional.
Posteriormente el Congreso de la República expidió la Ley 443 de
1998, la cual estuvo vigente hasta hace poco a pesar de los múltiples fallos
de inconstitucionalidad de la Corte, especialmente los contenidos en las
Sentencias C-368, C-372 y C-456.
Es importante anotar que el Gobierno del Presidente Andrés Pastrana
presentó un nuevo proyecto de ley que luego de ser aprobado fue objetado
por inconstitucionalidad e inconveniencia por el actual gobierno, al
considerar que la iniciativa violaba entre otros el principio de la autonomía
de los entes territoriales, suprimiéndoles la facultad de dirigir y desarrollar
procedimientos de selección de su propio personal, violación del artículo
113 de la Constitución y la autonomía de la Comisión al establecer que
el presidente del Concejo de Estado y el Director del Departamento
Administrativo de la Función Pública y el Presidente del Congreso
participarían en la entrevista a los candidatos a consejeros, violación a los
empleados vinculados en provisionalidad que se presentaren a concurso
no se les podría exigir requisitos diferentes a los exigidos al momento de
al establecer que para el retiro del servicio de empleados con fuero
deberían, previamente, obtenerse autorización judicial. Asimismo en
esta misma oportunidad el gobierno objetó por inconveniencia el proyecto
de ley con fundamento, entre otras razones, en el tamaño exagerado de
la comisión, ente otros aspectos.
Luego de arduos debates y discusiones el Congreso de Colombia
aprobó la Ley 909 de 2004 o Ley de Carrera Administrativa que
actualmente se encuentra vigente, con la cual se espera que la situación
de interinidad con relación a los empleados de carrera al servicio del
Estado se subsanará (150.000 aprox. y de ellos 32.000 en el nivel
nacional, según datos del Departamento Administrativo de la Función
Pública) con la convocatoria a concurso de los empleos en las diferentes
entidades del Estado.
En la Ley 27 de 1992 se hace mención al régimen especial de carrera
para los empleados de la Rama Legislativa del Poder Público y es así
como en el inciso 3º de esta norma se estableció que: “Los servidores del
Estado que presten sus servicios en la Presidencia de la República,
Congreso de la República y por virtud de la ley, Ministerio de Defensa,
organización electoral y demás entidades y sectores con carreras
especiales o sistemas específicos de administración de personal,
continuarán rigiéndose por las normas vigentes para ellos consagradas
en la Constitución y la ley”.
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Luego la Ley 443 de 1998, estableció en el parágrafo 2º del artículo 3º
sobre el campo de aplicación de la ley que mientras se expidieran las
normas de carrera para los empleados del Congreso de la República les
serían aplicables las disposiciones de esa ley.
de 2004, se estableció igualmente que mientras se expidan las normas de
carrera de los empleados del Congreso de la República se aplicarían las
disposiciones de dicha ley.
En igual sentido el artículo 21 transitorio de la Constitución Nacional
estableció que: “Las normas legales que desarrollen los principios
consignados en el artículo 125 de la Constitución serán expedidas por el
Congreso dentro del año siguiente a su instalación. Si en este plazo el
Congreso no las dicta, el Presidente de la República queda facultado para
expedirlas en un término de tres meses.
Por su parte el artículo 150 de la Constitución establece que:
“Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejercer las
siguientes funciones…”. Y en el numeral 20 de esta misma norma dice:
“Crear los servicios administrativos y técnicos de las Cámaras”.
Con fundamento en estas disposiciones el legislador al expedir la Ley
5ª de 1992 y en su artículo 392 inciso segundo, dispuso que: “Hasta el
20 de julio de 1992, las Mesas Directivas del Senado y de la Cámara de
Representantes, mediante resolución establecerán las funciones y
requisitos de los cargos y los procedimientos administrativos básicos. En
el mismo término, las Mesas Directivas del Senado y de la Cámara de
Representantes, por una sola vez expedirán por resolución conjunta el
Estatuto de la Carrera Administrativa de la Rama Legislativa”.
En desarrollo de estas disposiciones el Congreso de la República por
conducto de las mesas directivas expidieron, la Resolución 001 de 1992,
por medio de la cual se estableció el Estatuto de Carrera Administrativa
en la Rama Legislativa del Poder Público, la Resolución 975 de 1995, por
la cual se estableció el Estatuto de Personal para los Servidores Públicos
de la Cámara de Representantes y la Resolución 237 de 1992, por la cual
se estableció el Estatuto de Administración del Personal del Senado de la
República.
Luego mediante sentencia del 25 de septiembre de 1997 el Consejo de
Estado declaró la nulidad de la Resolución 001 de 1992 al encontrar que
la facultad constitucional otorgada al Congreso de la República en
materia de Carrera Administrativa son indelegables y menos aun en
instancias o dependencias de su propia estructura orgánica, como era en
el caso analizado, en donde fue la Mesa Directiva de la Cámara quien
expidió dicha norma. Igual suerte corrió la Resolución 975 de 1995 que
también fue declarada su nulidad por incurrir en los mismos vicios de
ilegalidad; en cuanto a la Resolución 237 que expidió el Estatuto del
Senado, a pesar de continuar vigente hasta la fecha, está sustentada en los
mismos fundamentos de derecho que dieron lugar a la nulidad de las
anteriores resoluciones.
La situación actual en materia de Carrera Administrativa para los
empleados de la Rama Legislativa del Poder Público es entonces de
interinidad, toda vez que como las normas vigentes lo expresan debe
seguirse aplicando las normas de la Ley General de Carrera, hasta tanto
el legislador no apruebe una ley de Carrera Administrativa propia, que
según la Constitución y la ley es un sistema de carrera especial.
Consideraciones de la ponencia
Después de conocer los antecedentes de la carrera administrativa
general y la especial para los funcionarios al servicio de la Rama
Legislativa del Poder Público es importante hacer referencia a la
especialidad de la Carrera Administrativa Legislativa, como pretendemos
se denomine a partir de la iniciativa que hoy se pone a consideración de
esta Comisión.
La Ley 909 de 2004 o Ley General de Carrera Administrativa,
actualmente vigente, así como las anteriores Ley 443 de 1998 y Ley 27
de 1992, definen expresamente las carreras específicas, al respecto en el
artículo 4º de la Ley 909 establece que se entiende por sistema específico
de carrera, aquellos que en razón a la singularidad y especialidad de las
funciones que cumplen las entidades en las cuales se aplican, contienen
regulaciones específicas, y además dice expresamente cuáles entidades
tendrán o tiene carreras específicas. En cuanto a las llamadas carreras
especiales, la ley no las define, ni la actual Ley 909 ni las anteriores,
solamente se dice que son aquellas creadas por la Constitución o la ley,
en este sentido el artículo 3º numeral 2 de la Ley 909 establece que sus
disposiciones se aplicarán, igualmente con carácter supletorio, en caso de
presentarse vacíos en la normatividad que los rige, a los servidores
públicos de las carreras especiales y en esa misma norma se dice que uno
de esos casos es el que regula el personal de carrera del Congreso.
Expuestos los antecedentes jurídicos de la carrera es preciso entonces
hacer referencia al problema central que se pretende abordar cual es el
desarrollo del recurso humano de la rama legislativa en Colombia, por
que no se puede predicar una modernización efectiva de la administración
pública si no se avanza en forma efectiva en la renovación del recurso
humano como factor determinante del desarrollo de la función pública.
Consideramos importante el logro alcanzado con la aprobación de la
Ley 909 de 2004, por ellos es imprescindible continuar esta tarea en el
campo de la Rama Legislativa del Poder Público a fin de terminar la
precariedad en el empleo público en el legislativo y eliminar la fórmula
de mantener las plantas de personal a través de vinculación de los
llamados provisionales o de encargos, por ser esta una vía que no
garantiza el principio fundamental que debe regir el ingreso a la
administración cual es el del mérito.
Con la propuesta que presentaremos a consideración de los miembros
de la honorable Comisión Séptima de la Cámara, no pretendemos hacer
tabla rasa con el pasado, pretendemos entregar un derrotero de normas
que permitan el mejoramiento de administración y la consecución de
mejores niveles de eficiencia y profesionalización del recurso humano.
Uno de los pilares fundamentales para lograr los objetivos de eficiencia
y profesionalismo en cuanto al recurso humano, es el de la transparencia
y objetividad en la realización de los procesos de selección, por ello en
nuestra propuesta y en cumplimiento de los principio mencionados,
eliminamos la ejecución directa de los concursos por parte de las
corporaciones legislativas y en cambio proponemos que este proceso sea
realizado por quienes tienen realmente el conocimiento y experiencia en
este campo, por ello serán las universidades y entidades educativas,
previamente acreditadas por la Comisión Nacional del Servicio Civil,
quienes previo contrato o convenio con la entidad, ejecutarán el proceso
de concurso para garantizar así que solo el merito sea el factor que defina
el ingreso a la Carrera Legislativa.
La meta o el objetivo de esta iniciativa es entonces implantar en forma
irreversible un sistema de mérito en cuanto a la actividad administrativa
de la rama legislativa y eliminar el modelo descompensado que actualmente
rige en esta corporación, para ello es imprescindible fortalecer no solo los
mecanismos de selección sino además la capacitación permanente y la
evaluación de desempeño y eliminar el concepto equivocado que ha
hecho carrera, según el cual, “al empleo público es muy fácil entrar y muy
difícil salir”, lo que ha permitido mantener un estatus de inamovilidad y
de falsa estabilidad en los empleos de la rama legislativa.
En el texto que se propone para primer debate se crea la Comisión de
Carrera en la Cámara de Representantes y en el Senado, con el fin de que
ejerzan la función de vigilancia y accesoría del proceso de selección, pues
cave recordar que las carreras especiales no están vigiladas por la
Comisión Nacional del Servicio Civil y se hace necesario que exista un
órgano que además de vigilar el proceso pueda ser una instancia para las
reclamaciones y denuncias que se presentan tanto en el proceso de
selección como en los de evaluación del desempeño, situaciones, que
igualmente tendrá la función de...
La confirmación actual de la planta de personal de la Cámara de
Representantes está conformada por 272 plazas, de las cuales 35 son
cargos de libre nombramiento y remoción, 12 de elección y las 225 plazas
restantes corresponden a cargos de Carrera Administrativa, de estas
plazas 34 están ocupadas en provisionalidad, en el Senado
aproximadamente en planta existen 283 cargos, 78 son los que están en
carrera, el resto están en provisión.
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