Gaceta del Congreso del 20-09-2017 - Número 810IPPPPL (Contenido completo) - 20 de Septiembre de 2017 - Gaceta del Congreso - Legislación - VLEX 766851905
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Gaceta del Congreso del 20-09-2017 - Número 810IPPPPL (Contenido completo)

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Vincent
Fecha de publicación20 Septiembre 2017
Número de Gaceta810
PONENCIAS
DIRECTORES:
(Artículo 36, Ley 5ª de 1992)
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CÁMARA
AÑO XXVI - Nº 810 Bogotá, D. C., miércoles, 20 de septiembre de 2017 EDICIÓN DE 152 PÁGINAS
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
S E N A D O D E L A R E P Ú B L I C A
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
www.camara.gov.co
GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
G A C E T A D E L C O N G R E S O
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE EN
COMISIONES ECONÓMICAS CONJUNTAS
AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 051 DE
2017 CÁMARA, 56 DE 2017 SENADO
por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos
GH&DSLWDO\/H\GH$SURSLDFLRQHVSDUDODYLJHQFLD¿VFDO
del 1° de enero al 31 de diciembre de 2018.
EDUARDO AGATÓN DÍAZ GRANADOS
ABADÍA
Presidente Comisión Cuarta
Honorable Cámara de Representantes
JUAN SAMY MERHEG MARÚN
Presidente Comisión Cuarta
Honorable Senado de la República
JACK HOUSNI JALLER
Presidente Comisión Tercera
Honorable Cámara de Representantes
ANTONIO DEL CRISTO GUERRA DE LA
ESPRIELLA
Presidente Comisión Tercera
Honorable Senado de la República
Honorables Presidentes:
En atención a la honrosa designación que se
nos ha hecho, y en cumplimiento del mandato
constitucional y de lo dispuesto por el Estatuto
Orgánico del Presupuesto (EOP) y la Ley 5ª de
1992, rendimos ponencia para primer debate en las
Comisiones Económicas Conjuntas del Honorable
Senado de la República y de la Honorable Cámara
de Representantes del Proyecto de ley números
051 de 2017 Cámara, 56 de 2017 Senado, por la
cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos
de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia
¿VFDOGHO° de enero al 31 de diciembre de 2018.
1. FIJACIÓN DEL MONTO DEFINITIVO
DEL PGN 2018
El pasado 28 de julio, dentro del plazo señalado
por el artículo 346 de la Constitución Política1, el
Gobierno nacional, por intermedio del Ministro de
Hacienda y Crédito Público, puso a consideración
del Congreso de la República el proyecto de ley del
presupuesto general de la Nación (PGN) para el año
de 2018, por un valor total de $235,6 billones.
Para abordar el análisis del proyecto, en las
Comisiones Económicas hemos estudiado y
discutido con prioridad el Marco Fiscal de Mediano
Plazo de 2017 (MFMP), presentado por el ejecutivo
el 14 de junio en cumplimiento del plazo dispuesto
en el artículo primero de la Ley 819 de 2003, o Ley
de Responsabilidad y Transparencia Fiscal2.
Así mismo, desde el pasado mes de agosto,
en Comisiones Económicas hemos atendido la
exposición del Gobierno nacional, representado por
el ministro de Hacienda y Crédito Público, quien
se ha referido a los aspectos más importantes del
proyecto de ley y al estado de la economía.
De acuerdo con lo expuesto por el ministro, el
presupuesto de 2018, al igual que el de 2017, deberá
seguir ajustándose a la disminución de las rentas
SHWUROHUDV TXH GHVGH  KD VLJQL¿FDGR SDUD OD
1 Constitución Política: Artículo 346. El Gobierno formu-
lará anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley de Apro-
piaciones que deberá corresponder al Plan Nacional de
Desarrollo y lo presentará al Congreso, dentro de los
primeros diez días de cada legislatura. (…).
2 Ley 819 de 2003: Artículo 1°. Marco ¿scal de medLano
plazo.$QWHV GHO GHMXQLR GHFDGD YLJHQFLD¿VFDO HO
Gobierno nacional, presentará a las Comisiones Econó-
micas del Senado y de la Cámara de Representantes, un
Marco Fiscal de Mediano Plazo, el cual será estudiado
y discutido con prioridad durante el primer debate de la
Ley Anual de Presupuesto. (…).
Página 2 Miércoles, 20 de septiembre de 2017 GACETA DEL CONGRESO 810
1DFLyQXQD SpUGLGD SHUPDQHQWH GH LQJUHVRV ¿VFDOHV 
estimada en cerca del 3% del PIB. Hasta ahora, el
Gobierno nacional ha podido distribuir el peso del
ajuste entre las diferentes políticas, sin afectar el
cumplimiento de las metas impuestas por la regla
¿VFDOSDUD OR FXDOKD DFXGLGR DXQD FRPELQDFLyQ GH
i) mayores ingresos; ii) austeridad en el gasto público,
\ LLL PD\RU HQGHXGDPLHQWR HVWR HV PD\RU Gp¿FLW
¿VFDOHQFRQVRQDQFLD FRQOR TXHOHSHUPLWH HOGLVHxR
PHWRGROyJLFRGHOPHFDQLVPRGHODPLVPDUHJOD¿VFDO
No obstante, según lo informado por el ministro,
el Comité Consultivo para la Regla Fiscal (CCRF)
KDFRQVLGHUDGRTXHHVWH PD\RUGp¿FLWTXHHQ 
llegó al 4% del PIB, solo puede ser temporal y tiene
un límite en el tiempo, por lo que se requiere de
XQDMXVWH DGLFLRQDOHQ ODVFXHQWDV ¿VFDOHV3RU HVWD
razón el CCRF, en sesión del pasado mes de marzo,
HVWDEOHFLyPHWDVSXQWXDOHVPiVEDMDVGHGp¿FLWWRWDO
para los años 2017 y 2018: 3,6% y 3,1% del PIB,
respectivamente, incluyendo los ajustes por ciclo
HQHUJpWLFR\FLFORHFRQyPLFR (VWDVHQGDGH Gp¿FLW
total recomendada por el Comité, y aceptada por el
gobierno nacional, implica que el balance total deba
comenzar a reducirse a partir de este mismo año
hasta que se equipare con el balance estructural en
el año 2022, cuando tendrá que ser igual a 1,0% del
PIB, como lo ordena la ley3.
Alcanzar estas metas requiere de ajustes tanto en
ingresos como en gastos. Desde el punto de vista
GHO LQJUHVR D ¿QDOHV GH  HQ HO &RQJUHVR GH
la República, con algunos cambios apoyamos la
propuesta del Gobierno nacional y aprobamos la Ley
1819 de 2016, o de reforma tributaria estructural.
Esta es una reforma fundamental para consolidar
los ingresos, evitar la desaparición de rentas
provenientes de impuestos transitorios, modernizar
el estatuto tributario (pues se aprueban cambios que
reducirán la evasión y elusión tributarias), y para
apoyar el crecimiento y la creación de empleos
formales por parte del sector productivo.
La aprobación de esta reforma ha fortalecido
la credibilidad del país ante los inversionistas
internacionales y ha sido un elemento clave
para que las más importantes calificadoras
internacionales de riesgo hayan mantenido la
calificación a Colombia en BBB. Esta decisión
de las calificadoras muestra la credibilidad y
solidez que ha alcanzado la política económica
colombiana y la seriedad y la responsabilidad
con que desde el Congreso asumimos la defensa
de las finanzas públicas.
No obstante, el ministro Cárdenas ha señalado en
sus intervenciones que, si bien la reforma tributaria
HVXQIDFWRULPSRUWDQWHSDUD ODHVWDELOL]DFLyQ¿VFDO
QR HV VX¿FLHQWH VL QR VH DFW~D WDPELpQ VREUH HO
gasto. Las actuales erogaciones de funcionamiento
\GHLQYHUVLyQGDGRVORVLQJUHVRV¿VFDOHVHVSHUDGRV
y los pagos de intereses que implica la deuda pública
del GNC, deben ajustarse para el logro de las metas
3 3DUDORV DxRVGH\ODVPHWDVGHGp¿FLWHVWUXF-
tural son de 2,0 y 1,9% del PIB, respectivamente.
GHGp¿FLWTXHLPSRQHOD5HJOD)LVFDO3RUHVWDUD]yQ
según el ministro, en el proyecto de presupuesto que
se ha puesto a consideración del Congreso, el gasto
del Gobierno, diferente a intereses, pasará de 16%
del PIB en 2017 a 15,5% del PIB en 2018. A partir
de 2019, el gasto del GNC deberá estabilizarse en
cerca del 15% del PIB, como quedó establecido en
HO0)03 (O VLJXLHQWHJUi¿FR SUHSDUDGRSRU
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público muestra
el histórico de gastos de funcionamiento e inversión
del GNC 2005 – 2028.
Grá¿co 1
Gastos FXncLonamLento e InYersLyn del GNC
2005 - 2028 (% del PIB) en el MFMP 2017
Fuente: MHCP
$O MXVWL¿FDU VX SURSXHVWD GH SUHVXSXHVWR HO
ministro Cárdenas destacó la importancia de
ajustar los gastos de funcionamiento a una menor
disponibilidad de recursos, lo cual implicará
decisiones dolorosas, pero necesarias, en materia de
gastos de personal, adquisición de bienes y servicios
y transferencias. En la misma línea, según expresó el
ministro, la programación de la inversión, antes que
el monto, buscó privilegiar la calidad de la misma.
Esta se focalizó en sectores estratégicos de acuerdo
con su importancia y su contribución al crecimiento,
a la generación de empleo, y al mejoramiento de
la competitividad y productividad del país. Los
ajustes que se produzcan deberán compensarse con
una participación más activa del sector privado
en la provisión de bienes y servicios públicos,
especialmente en la construcción de infraestructura,
como ya lo hace mediante el mecanismo de las APP.
El cumplimiento de las recomendaciones
del CCRF constituye, según lo expresado por el
ministro, el referente utilizado para la formulación
del presente proyecto de ley de presupuesto y explica
el ajuste en gastos que caracteriza la propuesta
gubernamental. Por esta razón, el Gobierno ha
manifestado su decisión de mantener la política
de austeridad, tanto en gastos de funcionamiento
como de inversión, por lo que la cuantía de estos
necesariamente será inferior, como porcentaje
del PIB, a la del presupuesto de 2017. El señor
ministro ha resaltado la importancia de no introducir
PRGL¿FDFLRQHVDOWRWDOGHO3*1TXH SXHGDQDIHFWDU
HOFXPSOLPLHQWRGHODVPHWDV¿VFDOHVSRUORTXHKD
propuesto que para 2018 se mantenga como monto
GH¿QLWLYRGHOSUHVXSXHVWRHOPLVPRYDORUSUHVHQWDGR
por el Gobierno nacional, esto es $235,6 billones.
El ministro resaltó que el proyecto de PGN de
2018 es un presupuesto responsable que además de
GACETA DEL CONGRESO 810 Miércoles, 20 de septiembre de 2017 Página 3
FXPSOLU FRQ ODV PHWDV SUHYLVWDV HQ OD UHJOD ¿VFDO
también contribuye a avanzar en las metas del PND
y respeta los compromisos con la inversión social
(Familias en Acción, De Cero a Siempre y Colombia
Mayor, entre otros), así como con los pensionados
y servidores públicos, con nuestros acreedores,
externos e internos, y acata las sentencias proferidas
por los jueces de la República y las altas cortes.
En cuanto al estado económico de la Nación,
los ponentes le expresamos al ministro nuestra
preocupación por la información del DANE que
registra un incremento del PIB de solo 1,3% para
el primer semestre de 2017, lo cual pone en duda
la factibilidad de que se cumplan las proyecciones
del MFMP 2017 de 2,3% en 2017, y de 3,5% en
2018. La situación de los mercados internacionales,
en especial la de nuestros principales socios
comerciales, sigue siendo de incertidumbre. Esto,
junto al comportamiento de la demanda interna,
ha frenado el crecimiento de la economía, como
ya lo revelan las cifras del DANE. Por esta razón,
el propio ministro ha expresado que posiblemente
en 2017 el aumento del PIB sea cercano al 2%, y
del 3% en 2018. Como otros analistas, considera
que la situación económica ha tocado fondo y es
de esperar para los próximos meses una mejoría
de la misma. Aun así, a algunos ponentes nos
preocupa que esto, en buena parte, sea un efecto no
deseado de la reforma tributaria que esté incidiendo
adversamente sobre el crecimiento económico. Así
se lo hemos manifestado al ministro, por lo que
desde el Congreso de la República seguiremos con
detenimiento los efectos de la reforma, la evolución
de los recaudos y la gestión de la DIAN.
A propósito de este diagnóstico, en sesión de
comisiones también tuvimos la oportunidad de
escuchar la intervención del Gerente General del
Banco de la República, doctor Juan José Echavarría4,
y de otros funcionarios del orden nacional. El
Gerente expuso su visión sobre las perspectivas
de la economía colombiana en 2017 y 2018, y las
razones por las cuales el equipo técnico del Banco
de la República ha revisado a la baja la estimación
inicial de crecimiento económico para 2017, que ha
puesto ahora en 1,8%, tasa inferior a la informada
por el Gobierno nacional.
De acuerdo con el gerente, la información
disponible a mediados de 2017 muestra que la
economía mundial sigue expandiéndose a un ritmo
moderado, impulsada por la demanda interna de
las economías avanzadas y de China. Sin embargo,
el desempeño de América Latina sigue siendo
mediocre (con poca evidencia de recuperación,
salvo algunas excepciones), en particular el de
nuestros principales socios comerciales, la mayoría
de ellos con revisiones a la baja en sus perspectivas
de crecimiento para 2017 y 2018.
4 Para mayor información véase: http://www.banrep.gov.
co/sites/default/files/publicaciones/archivos/jjechava-
rria_comentarios_15_08_2017.pdf y http://www.banrep.
gov.co/sites/default/files/publicaciones/archivos/ijd_
jul_2017.pdf
Colombia no ha escapado a esta situación. La
información del DANE para el segundo trimestre
mostró un crecimiento insatisfactorio del producto:
solo 1,3% anual, ligeramente superior al incremento
del primer trimestre de 1,2%, que revela una
demanda interna todavía débil. Aun así, el equipo
técnico del Banco de la República también considera
que en materia de crecimiento ya se tocó fondo
y estima para el segundo semestre del año tasas
de crecimiento cercanas al 2,0%. Algunos datos
recientes sugieren que el consumo, que representa
dos tercios de la demanda agregada, ha mejorado,
razón por la cual el banco prevé que el crecimiento
de la economía, en conjunto, estará en el intervalo
de 0,8% – 2,6%, con mayor probabilidad de 1,6% en
2017, y de 2.8% en 2018, inferior a las más recientes
previsiones del ministro (2% y 3%, para esos
mismos años, respectivamente). En todo caso, en las
intervenciones se ha resaltado que el crecimiento de
la economía colombiana y las previsiones para los
próximos años superan el promedio latinoamericano.
De la misma manera, el doctor Echavarría analizó
HOGHVHPSHxRDFWXDOGHODLQÀDFLyQ\ODVSUHYLVLRQHV
que se tienen. El informe del DANE muestra que
D ¿QDOHV GH MXOLR GH  OD LQÀDFLyQ DQXDO WRWDO
al consumidor se situó en 3,4%, y el promedio de
ODV FXDWUR PHGLGDV GH LQÀDFLyQ EiVLFD HQ 
cifras inferiores a las registradas un mes atrás. Este
comportamiento se explica en gran parte por la
rápida desaceleración del precio de los alimentos,
luego del pico de julio del año pasado, cuando su
variación anual llegó a 15,7%. De esta manera, la
LQÀDFLyQVH HQFXHQWUDGHQWUR GHOUDQJR PHWD FRPR
resultado de la disolución de los fuertes choques
transitorios de oferta que la desviaron de la meta.
Advirtió, no obstante, que la contribución de
ORVSUHFLRVGH DOLPHQWRVDOGHVFHQVRGH ODLQÀDFLyQ
podría revertirse durante el segundo semestre de este
año. Esto ocurriría por un efecto estadístico, ya que
la base de comparación de dichos precios es baja.
De todas maneras, se considera alentador constatar,
\HQHVWRHVWDPRVGHDFXHUGRWRGRVTXHODLQÀDFLyQ
muestre ya una tendencia descendente clara y que
comience a situarse dentro del rango previsto por el
Banco Central 2% – 4%. Aun así, según su gerente,
falta mucho para llegar a él, si se considera que las
H[SHFWDWLYDVGH LQÀDFLyQ SDUD GLFLHPEUHVH XELFDQ
en 4,1%, y a doce meses en 3,6%, lejos todavía de la
PHWDGHLQÀDFLyQGHODUJRSOD]R
(Q VtQWHVLV HO JHUHQWH UHD¿UPy HO FRPSURPLVR GH
OD -XQWD GH PDQWHQHU OD LQÀDFLyQ \ VXV H[SHFWDWLYDV
ancladas en la meta de largo plazo. Así mismo, defendió
la conveniencia de mantener la actual estrategia de
manejo en la tasa de interés de referencia, que a la fecha
se encuentra en 5,25%, nivel a que se llegó el pasado
mes de agosto. Con esta medida, respecto a diciembre de
2016, la tasa de interés de política se ha reducido en 250
puntos básicos y, posiblemente, se está en una posición
cercana a la tasa neutral, sin tener certeza de cuál pueda
ser esta. Dado que el crecimiento de la economía es bajo
y menor al esperado y que aún queda un largo trecho
SDUDDOFDQ]DUODPHWDGHLQÀDFLyQGHODUJRSOD]RGH

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