Gaceta del Congreso del 22-05-2013 - Número 303IPPDPAL (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 22 Mayo 2013 |
| Número de Gaceta | 303 |
PONENCIAS
presentante Carlos Andrés Amaya, y por el suscrito
Senador Jorge Eduardo Londoño Ulloa.
De acuerdo con los artículos 147, 150, 153 y 156
del Reglamento del Congreso, procedo con mi de-
ber legal, como ponente del proyecto de acto legis-
lativo, a presentar informe de ponencia para primer
debate, a consideración de la Comisión Primera
Constitucional Permanente del honorable Senado
de la República.
2. Objeto del proyecto de acto legislativo
El proyecto de acto legislativo que se estudia
tiene como objeto establecer la Institución de Vi-
cegobernadores y Vicealcaldes para los municipios
capital de departamento y del Distrito Capital, adi-
cionando un Capítulo 5 (Nuevo) de “Disposiciones
Comunes a los Capítulos Anteriores”, al Título XI
de la Constitución Política correspondiente a la
Organi]ación Territorial, con el ¿n de fortalecer la
Democracia Participativa y Representativa, el Voto
Programático, la Autonomía Territorial y la Sobera-
nía del Pueblo, principios y axiomas sobre los cua-
les se erige el Estado Social de Derecho según lo
dispone la Carta Fundamental.
3. Consideraciones
3.1 Marco Normativo e Histórico Constitu-
cional
Desde el inicio de la época republicana, Colom-
bia se constituyó como un Estado Democrático, si
bien restringido en las primeras repúblicas en con-
sideración al concepto de ciudadanía política, siem-
pre se enfatizó en el derecho de los pueblos a au-
togobernarse, a decidir sobre la designación (elec-
ción) de sus autoridades y destinos. Esa ha sido la
constante en toda la historia constitucional de Co-
lombia que, desde luego, no escapa a lo postulado
por la Constitución Política de 1991 que conservó
la misma línea democrática y de soberanía popu-
lar, por tanto, no puede hoy negarse que estas se
DIRECTORES:
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CÁMARA
AÑO XXII - Nº 303 Bogotá, D. C., miércoles, 22 de mayo de 2013 EDICIÓN DE 40 PÁGINAS
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
S E N A D O D E L A R E P Ú B L I C A
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
www.camara.gov.co
GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
G A C E T A D E L C O N G R E S O
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
INFORME DE PONENCIA PARA PRIMER
DEBATE AL PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO NÚMERO 23 DE 2013 SENADO
por el cual se adiciona un Capítulo 5 (nuevo)
al Título XI de la Constitución Política de Colombia.
Bogotá, D. C., mayo de 2013
Honorable Senadora
KARIME MOTA Y MORAD
Presidenta Comisión Primera
Honorable Senado de la República
E. S. D.
Referencia: Informe de ponencia para primer
debate al Proyecto de Acto Legislativo número 23
de 2013 Senado, por el cual se adiciona un Capítu-
lo 5 (Nuevo) al Título XI de la Constitución Política
de Colombia.
Atendiendo la designación que me hiciera la
Mesa Directiva de la Comisión Primera del Sena-
do de la República, según Acta MD-24, y en cum-
plimiento de lo establecido por la Ley 5ª de 1992,
procedo de conformidad en condición de ponente
del proyecto de acto legislativo de la referencia, a
rendir el informe de ponencia para primer debate.
El documento que se presenta está dividido así:
1. Antecedentes. 2. Objeto del proyecto de acto le-
gislativo. 3. Consideraciones. 4. Estructura del pro-
yecto. 5. Texto pliego de modi¿caciones propuesto
al proyecto de acto legislativo, y 6. Proposición.
Procedo así con la ponencia.
1. Antecedentes
El proyecto de acto legislativo objeto de este
informe de ponencia fue radicado el pasado 17 de
abril del 2013, presentado por los honorables Sena-
dores Juan Manuel Galán, Hemel Hurtado Angu-
lo, Gilma Jiménez, Félix Valera, Parmenio Cuéllar,
Iván Name, Marco Aníbal Avirama, Édgar Espín-
dola Niño, Doris Clemencia Vega, el honorable Re-
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constituyen en principios y axiomas que entraña la
Así se ha dispuesto en el Preámbulo de la Cons-
titución Política donde se promulgan los ¿nes del
proyecto político del Estado colombiano “… den-
tro de un marco jurídico, democrático y participa-
tivo que garantice un orden político, económico y
social justo …” (cursivas en negrilla y subrayado
no son del texto), para posteriormente rea¿rmarlos
en los artículos 1º ibídem que preceptúa que Co-
lombia es un Estado Social de Derecho, “… con
autonomía de sus entidades territoriales, demo-
crática, participativa y pluralista, …” (cursivas en
negrilla y subrayado no son del texto), principios
que más adelante, en el artículo 2º ibídem, com-
prometen al Estado con los ¿nes ± obligación, en
cuanto a la guarda de los principios, señalando que
son ¿nes del Estado “… garantizar la efectividad
de los principios, derechos y deberes consagrados
en la Constitución; facilitar la participación de to-
dos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de
la Nación; …, mantener la integridad territorial y
asegurar la convivencia pací¿ca y la vigencia de
un orden justo”. (Cursivas en negrilla y subrayado
fuera de texto).
A punto seguido, en el artículo 3º ibídem, se es-
tablece uno de los postulados más importantes del
Estado colombiano, que son el axioma pilar de la
democracia, cual es la soberanía popular, en los
siguientes términos: “La soberanía reside exclu-
sivamente en el pueblo, del cual emana el poder
público. El pueblo la ejerce en forma directa o por
medio de sus representantes, en los términos que
la Constitución establece”. (Cursivas en negrilla y
subrayado fuera de texto), complementado por el
artículo 40 y 95 ibídem, como derecho de los ciuda-
danos a elegir y ser elegidos, a revocar el mandato
en los términos de¿nidos en la ley, y a participar
en las decisiones de la vida política, económica y
social del país.
Desde esa perspectiva, el constituyente ha esta-
blecido una línea axiológica que determina el siste-
ma político democrático, con la soberanía del pue-
blo que es de donde emana el poder político, y se ha
propuesto, en el proyecto político de Estado adop-
tado en la Constitución Política de 1991, garantizar
que esos principios y valores sean respetados en la
forma de gobierno que se establezca, es decir, que
se mantengan incólumes hasta tanto no disponga el
Constituyente Primario otra cosa.
Visto así, los principios y valores, también los
¿nes que se propone constitucionalmente el Estado
colombiano, contenidos en la parte dogmática de la
sarrollados en la normativa orgánica constitucional
posterior y la demás legislación.
Como reÀejo de esos principios y valores funda-
mentales de soberanía popular, de democracia par-
ticipativa y pluralista, y de autonomía territorial, en
la parte orgánica de la Constitución se tienen el pa-
rágrafo del artículo 125, los artículos 258, 259, 260,
261, 287, 303, 314, 316, 323 y 327 que tratan del
voto programático como mandato de los ciudada-
nos a las autoridades territoriales elegidas por voto
popular y directo, y del derecho del pueblo a gober-
narse por autoridades propias, a elegir las mismas,
a revocarles el mandato, y la forma de llenar las
vacancias absolutas de las autoridades locales de
elección popular entre otros.
3.2 Del poder de Reforma de la Constitución
y sus límites
La Constitución Política de Colombia no ha es-
tablecido un sistema rígido ni pétreo para su refor-
ma, por lo cual esta puede ser reformada no solo
por el constituyente primario, sino también por el
constituyente derivado, para el caso: El Congreso
de la República.
Así lo dispone el artículo 374 superior, en cita:
ser reformada por el Congreso, por una Asamblea
Constituyente o por el pueblo mediante referendo”.
(Cursiva en negrilla y subrayado no son del texto).
El poder de iniciativa de reforma por el consti-
tuyente derivado ha sido establecido por la misma
Carta en el artículo 375 superior, tanto en decisión
como en iniciativa, así:
“Artículo 375. Podrán presentar proyectos de
acto legislativo el Gobierno, diez miembros del
Congreso, el veinte por ciento de los concejales
o de los diputados y los ciudadanos en un número
equivalente al menos, al cinco por ciento del censo
electoral vigente.
“El trámite del proyecto tendrá lugar en dos pe-
ríodos ordinarios y consecutivos. Aprobado en el
primero de ellos por la mayoría de los asistentes,
el proyecto será publicado por el Gobierno. En el
segundo período la aprobación requerirá el voto de
la mayoría de los miembros de cada Cámara.
“En este segundo período sólo podrán debatirse
iniciativas presentadas en el primero”. (Cursiva en
negrilla y subrayado no son del texto).
En ese sentido, el proyecto de acto legislativo
cumple con los presupuestos de los artículos 374
y 375 de la Constitución, porque es de iniciativa
del legislador como constituyente derivado, y está
suscrito por diez Senadores de la República y un
Representante a la Cámara.
Ahora bien, en cuanto a la competencia del
constituyente derivado y su alcance, se entra a ana-
lizar la viabilidad de si el Congreso de la República
puede introducir las nuevas instituciones de Vice-
gobernadores y de Vicealcaldes a la Constitución
Política, sin que con ellas se menoscaben o alteren
sustancialmente de manera incongruente los princi-
pios y valores plasmados en la Carta Política.
Este análisis se debe realizar al tenor de los lími-
tes al poder de reforma del constituyente derivado,
cuyos criterios y parámetros han sido ampliamente
expuestos en la jurisprudencia constitucional, entre
las cuales vale la pena destacar la Sentencia C-574
de 2011, M. P. Juan Carlos Henao Pérez, en cuyos
apartes sostiene:
“/os criterios Tue Kan sido ¿jados por la juris-
prudencia en torno al concepto de sustitución de
la Constitución son los siguientes: “a) El poder de
reIorma de¿nido por la Constitución colombiana
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está sujeto a límites competenciales; b) Por vir-
tud de estos límites competenciales el poder de re-
forma puede reformar la Constitución, pero no
puede sustituirla por otra integralmente distinta u
opuesta; c) Para establecer si una determinada re-
forma a la Constitución es, en realidad, una susti-
tución de la misma, es preciso tener en cuenta los
principios y valores del ordenamiento constitucio-
nal que le dan su identidad; d) La Constitución no
contiene cláusulas pétreas ni principios intangibles
y, por consiguiente, todos sus preceptos son sus-
ceptibles de reforma por el procedimiento previsto
para ello; e) El poder de reforma no puede, sin
embargo, derogar, subvertir o sustituir en su in-
tegridad la Constitución; f) Sólo el constituyente
primario tendría la posibilidad de producir una tal
sustitución. En consecuencia de lo anterior, se pro-
duce una sustitución de la Constitución, cuando
la misma como un todo, es reemplazada por otra,
caso en el cual se trataría de una sustitución total,
o cuando un elemento esencial de¿nitorio de su
identidad es reemplazado por otro integralmente
distinto, evento que daría lugar a una sustitución
parcial”. (Negrilla y subrayado no son del texto).
Como se puede observar en la jurisprudencia en
cita, de los parámetros normativos superiores que
establecen los principios y axiomas o valores del
Estado colombiano, surge una limitación al poder
de reforma del constituyente derivado, cual es res-
petar los postulados de la soberanía popular, de la
democracia participativa y pluralista, de la autono-
mía de las entidades territoriales en cuanto al dere-
cho de estas a gobernarse por autoridades propias,
a quienes les han impuesto un mandato según el
programa de gobierno del mandatario elegido por
el pueblo directamente.
Al revisar el texto del proyecto de acto legisla-
tivo que ocupa esta ponencia, es claro que no va
en contravía de los principios fundamentales de
soberanía popular, de democracia participativa y
pluralista, de autonomía de las entidades territoria-
les para gobernarse por autoridades propias, ni del
voto programático establecido para las autoridades
de elección popular y directa de las entidades te-
rritoriales. Es decir, respeta los límites al poder de
reforma que le asisten al constituyente derivado.
Es más, es una rea¿rmación de la soberanía po-
pular en tanto guarda y privilegia la voluntad popu-
lar en lo que respecta a la elección de sus propias
autoridades, permite estabilidad institucional y per-
mea la continuidad del voto programático postulado
para estas entidades territoriales, alejando cada vez
más la intromisión de autoridades de otros niveles
en la designación de autoridades locales para suplir
las vacancias temporales y absolutas de aquellas
propias elegidas por el pueblo de manera directa,
por cuanto los llamados a ocupar o reemplazar a los
titulares en esas vacancias son precisamente elegi-
dos por el pueblo.
Como actualmente se encuentra prescrito en la
normatividad superior, se observa de alguna mane-
ra una incoherencia en la fórmula para suplir va-
cancias temporales y absolutas de las autoridades
territoriales de elección popular (Gobernadores
y Alcaldes) con los principios fundamentales de
soberanía popular, de democracia participativa y
pluralista, de voto programático, de autonomía de
las entidades territoriales para gobernarse por auto-
ridades propias, comoquiera que quienes designan
y disponen la provisión por encargo de estas son
generalmente las autoridades de otros niveles terri-
toriales de gobierno.
la Carta Política, como se observa a continuación.
“Artículo 303. (…)
“La ley ¿jará las calidades, requisitos, inhabi-
lidades e incompatibilidades de los gobernadores;
reglamentará su elección; determinará sus faltas
absolutas y temporales; y la forma de llenar estas
últimas y dictará las demás disposiciones necesa-
rias para el normal desempeño de sus cargos.
“Siempre que se presente falta absoluta a más
de dieciocho (18) meses de la terminación del pe-
ríodo, se elegirá gobernador para el tiempo que
reste. En caso de que faltare menos de dieciocho
(18) meses, el Presidente de la República desig-
nará un Gobernador para lo que reste del período,
respetando el partido, grupo político o coalición por
el cual fue inscrito el gobernador elegido”. (Cursi-
va en negrilla y subrayado fuera de texto).
“Artículo 314. (…)
“Siempre que se presente falta absoluta a más
de dieciocho (18) meses de la terminación del pe-
ríodo, se elegirá alcalde para el tiempo que reste.
En caso de que faltare menos de dieciocho (18) me-
ses, el gobernador designará un alcalde para lo
que reste del período, respetando el partido, grupo
político o coalición por el cual fue inscrito el alcal-
de elegido.
“(…)” (Cursiva en negrilla y subrayado fuera de
texto).
Y en el mismo sentido el artículo 323 de la Cons-
titución en lo que respecta a la forma de suplir las
vacancias absolutas del Alcalde Mayor del Distrito
Capital.
Las disposiciones antes citadas, si bien han sido
acogidas por la misma Constitución y son una fór-
mula para resolver situaciones excepcionales por
falta absoluta de los mandatarios locales de elec-
ción popular, también se aplica por la normatividad
legal para las faltas temporales, solamente que en
esos eventos no se procede a convocar a elecciones
atípicas cuando falta menos de 18 meses para la ter-
minación del periodo constitucional institucional.
En esos términos, cuando se presentan faltas
temporales por suspensión o por licencia del titular,
se acude a la designación, por parte de autorida-
des de gobierno de niveles superiores diferentes a
la entidad territorial afectada por esas situaciones
excepcionales, de autoridades locales de elección
popular, sin que para ello haya la intervención di-
recta del pueblo de la respectiva entidad territorial,
lo cual genera inestabilidad institucional y demo-
crática, deslegitima la autoridad y el gobierno local,
y afecta la ejecución de los programas de gobierno
que se supone fueron la razón de decisión del pue-
blo soberano. De alguna manera se puede conside-
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