Gaceta del Congreso del 22-11-2012 - Número 829IPPPPL (Contenido completo) - 22 de Noviembre de 2012 - Gaceta del Congreso - Legislación - VLEX 766793717
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Gaceta del Congreso del 22-11-2012 - Número 829IPPPPL (Contenido completo)

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Vincent
Fecha de publicación22 Noviembre 2012
Número de Gaceta829
PONENCIAS
(Artículo 36, Ley 5ª de 1992)
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CÁMARA
AÑO XXI - Nº 829 Bogotá, D. C., jueves, 22 de noviembre de 2012 EDICIÓN DE 152 PÁGINAS
DIRECTORES:
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
C Á M A R A D E R E P R E S E N T A N T E
S
JESÚS ALFONSO RODRÍGUEZ CAMARGO
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
www.camara.gov.co
GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
G A C E T A D E L C O N G R E S O
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE
AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 166
DE 2012 CÁMARA Y 134 DE 2012 SENADO
por la cual se expiden normas en materia tributaria
y se dictan otras disposiciones.
Doctores
CAMILO ARMANDO SÁNCHEZ ORTEGA
Presidente Comisión Tercera
Honorable Senado de la República
HERNANDO JOSÉ PADAUI ÁLVAREZ
Presidente Comisión Tercera
Honorable Cámara de Representantes
Honorables Presidentes:
Atendiendo la honrosa designación que se nos
ha hecho, y en cumplimiento del mandato constitu-
cional y de lo dispuesto por la Ley 5ª de 1992, por
la cual se expide el reglamento del Congreso, nos
permitimos rendir informe de ponencia para primer
debate en comisiones conjuntas del Congreso de la
República al Proyecto de ley número 166 de 2012
Cámara y 134 de 2012 Senado, por la cual se ex-
piden normas en materia tributaria y se dictan otras
disposiciones, procedemos a rendir informe de po-
nencia para primer debate en comisiones conjuntas
del Congreso de la República al proyecto de la refe-
rencia, de origen gubernamental.
1. ANTECEDENTES - TRÁMITE
El día 4 de octubre de 2012, el Gobierno Nacional,
por medio del señor ministro de Hacienda y Crédito
Público, radicó en la Secretaría General de la hono-
rable Cámara de Representantes el proyecto de ley
por la cual se expiden normas en materia tributaria
y se dictan otras disposiciones, todo de conformidad
con la Constitución Política y con el cumplimiento
de los requisitos formales exigidos para el efecto, el
cual fue publicado en la Gaceta del Congreso nú-
mero 666 de 2012. Posteriormente, se acumuló el
Proyecto de ley número 150 de 2012 Cámara, por
PHGLRGHOD FXDOVHPRGL¿FD HODUWtFXOR GHOHV-
tatuto tributario de los impuestos administrados por
la Dirección General de Impuestos Nacionales, radi-
cado el 26 de septiembre de 2012 y publicado en la
Gaceta del Congreso número 649 de 2012.
Una vez considerado y estudiado el Proyecto de
ley número 150 de 2012 Cámara, por medio de la
FXDOVH PRGL¿FD HO DUWtFXOR GHO HVWDWXWRWULEX-
tario de los impuestos administrados por la Direc-
ción General de Impuestos Nacionales, acumulado
al Proyecto de ley número 166 de 2012 Cámara,
134 de 2012 Senado, los ponentes han acogido la
propuesta del primer artículo relativo a la exención
de GMF, y por eso se acoge en el texto, con su expo-
sición de motivos.
La integridad del proyecto se discutió en varias
reuniones de las comisiones terceras, las cuales se
llevaron a cabo los días 24 de octubre y 1º de no-
viembre de 2012. Se conformaron tres subcomisio-
QHVSDUDWUDWDUHOWHPDHVSHFt¿FRGHO,PSXHVWRVREUH
la Renta a las personas naturales, el Impuesto al Va-
lor Agregado y el Impuesto al Consumo y una terce-
ra para el CREE. Dichas subcomisiones realizaron
dos sesiones, los días 30 y 31 de octubre; y 7 y 13
de noviembre de 2012, en las cuales se avanzó en la
GH¿QLFLyQGHORVWHPDVPiVUHOHYDQWHV
Tanto el proyecto como los temas discutidos en
las subcomisiones se socializaron a nivel nacional en
varias ciudades, entre ellas, Bogotá (8 de noviem-
bre), Medellín (15 de noviembre), Armenia (16 de
noviembre), Neiva (17 de noviembre), con la partici-
pación de los gremios, los empresarios, los estudian-
tes, los sindicatos y centrales obreras y la ciudadanía
en general, quien fue informada e invitada a foros
para su discusión.
2. JUSTIFICACIÓN AL PLIEGO DE MODI-
FICACIONES
En las reuniones con el ministro de Hacienda y
Crédito Público, convenimos incluir algunas modi-
¿FDFLRQHVDO DUWLFXODGR GHO SUR\HFWR GHOH\FRQ HO
propósito de contribuir al logro de los objetivos es-
WDEOHFLGRVHQODUHIRUPDWULEXWDULD'LFKDVPRGL¿FD-
Página 2 Jueves, 22 de noviembre de 2012 GACETA DEL CONGRESO 829
FLRQHVHQFXHQWUDQ VX MXVWL¿FDFLyQ HQODV VLJXLHQWHV
consideraciones:
El proyecto de ley radicado por el Gobierno Na-
cional, que tiene como principal objetivo la genera-
ción de empleo y reducción de la desigualdad, in-
troduce nuevas fórmulas de equidad al ordenamiento
MXUtGLFRWULEXWDULRODVFXDOHVVHUH¿HUHQDLXQQXH-
vo sistema alternativo y mínimo de tributación del
Impuesto sobre la Renta aplicable a las personas na-
turales residentes; (ii) la sustitución de la obligación
GHOSDJRGHDSRUWHVSDUD¿VFDOHVFRQGHVWLQRDO6HQD
ICBF y el porcentaje de aportes al Sistema General
de Seguridad Social en Salud a cargo del empleador,
por un nuevo impuesto sobre la renta al que se some-
ten las personas jurídicas contribuyentes del Impues-
to sobre la Renta que contribuya a la creación de em-
pleo formal; (iii) la corrección de inequidades tarifa-
rias y procedimentales del Impuesto sobre las Ventas
y la creación de un impuesto selectivo al consumo;
(iv) la actualización de normas tributarias aplicables
a los procesos de reorganización empresarial, (v) la
introducción de un régimen general antievasión; (vi)
ODPRGL¿FDFLyQ GHFLHUWRV DVSHFWRV GHOUpJLPHQ LQ-
ternacional del Impuesto sobre la Renta y al régimen
GHSUHFLRVGHWUDQVIHUHQFLDYLLODPRGL¿FDFLyQGHO
sistema de renta por ganancias ocasionales; (viii) la
PRGL¿FDFLyQGHODVQRUPDVWULEXWDULDVHQPDWHULDGHO
LPSXHVWRGHUHQWDVREUHODVDFWLYLGDGHV¿QDQFLHUDVGH
inversión extranjera de portafolio, y (ix) la creación
del Impuesto Nacional para la Gasolina y el ACPM
que reemplace los tributos nacionales existentes.
De especial relevancia para los objetivos de ge-
neración de empleo y la reducción de la desigual-
dad, se encuentra el Impuesto Mínimo Alternativo
Nacional (Imán), el cual permitirá que las personas
naturales tributen de acuerdo con una consideración
real de su capacidad económica; el nuevo Impuesto
sobre la Renta para la Equidad CREE, a través del
cual las personas jurídicas con mayores utilidades
FRQWULEXLUiQD OD¿QDQFLDFLyQ GHOD LQYHUVLyQVRFLDO
en capacitación, salud e infancia; la sustitución par-
FLDOGHODSDUD¿VFDOLGDGSDUD HVWLPXODUODIRUPDOL]D-
ción y creación de empleo; y los ajustes normativos
para disminuir el fraude tributario como condición
necesaria para evitar que mediante el abuso a la ley,
quienes deben tributar más paguen menos.
La ponencia para primer debate introduce cam-
bios que no distan de dichos propósitos y que, al con-
trario, los acompañan y complementan. Se trata de
PRGL¿FDFLRQHV\DMXVWHVTXH D¿QDQODVQRUPDVSDUD
el cabal cumplimiento de su cometido. Se incorpo-
UDQQXHYRVDUWtFXORV SDUDFXPSOLU GLFKRV¿QHV\ VH
eliminan otros que resultan innecesarios debido a los
nuevos ajustes.
Sin perjuicio de la relevancia que revisten los de-
más tópicos de la reforma, y dados los cambios in-
troducidos al Imán para este debate, a continuación
se presentan las principales consideraciones en torno
a esta nueva propuesta:
El Impuesto Mínimo Alternativo Nacional (Imán)
surge como una respuesta al desajuste estructural del
Impuesto sobre la Renta aplicable a las personas na-
WXUDOHVHQGRQGH XQDVHULH GHEHQH¿FLRV WULEXWDULRV
orientados a un sector de la población de altos ingre-
sos ha perforado la base gravable y disminuido la
carga tributaria a cargo de los destinatarios de estos
EHQH¿FLRV DIHFWDQGR JUDYHPHQWH OD HVWUXFWXUD GHO
sistema tributario colombiano al volverlo inequita-
tivo y regresivo.
El Imán responde a esta inquietud y mediante la
GH¿QLFLyQGHXQPtQLPRGHWULEXWDFLyQHQFDEH]DGH
los contribuyentes de ingresos superiores, garanti-
za el cumplimiento del principio de solidaridad que
GH¿QHDO (VWDGR FRORPELDQRHQ HO DUWtFXOR GHOD
Constitución, y la aplicación real de los principios de
justicia y equidad en relación con el deber ciudadano
GHFRQWULEXLUDO¿QDQFLDPLHQWRGHORVJDVWRVHLQYHU-
siones del Estado, en condiciones de justicia. Bajo
estos postulados, el Impuesto Mínimo Alternativo
Nacional (Imán) asegura una tributación mínima en
cabeza de las personas naturales residentes en el país
sobre sus ingresos brutos.
A diferencia del régimen ordinario del Impuesto
VREUHOD5HQWDOD SURJUHVLYLGDG\H¿FLHQFLDGHO VLV-
tema tributario se asegura mediante el Imán al garan-
tizar un monto mínimo y progresivo de tributación,
el cual es acorde con la capacidad económica de los
contribuyentes y que permite una corrección de las
inequidades e injusticias de la imposición sobre la
renta en Colombia. Para ello, el Imán parte de la base
del reconocimiento de una circunstancia económica
desconocida hasta ahora por el sistema tributario,
como lo es la separación de los regímenes tributarios
aplicables según la asunción de riesgos en las activi-
dades económicas.
Teniendo en cuenta dicha circunstancia, se cla-
VL¿FDQ D ODV SHUVRQDV QDWXUDOHV UHVLGHQWHV HQ GRV
grandes grupos, los empleados y los trabajadores
por cuenta propia. Al primero de estos grupos per-
tenecerán las personas que no asuman un riesgo
económico propio en su actividad generadora de
renta principal. Es decir las personas que obtienen
sus ingresos principalmente en función de su traba-
jo, y sin consideración de inversiones directas en la
actividad, como los trabajadores asalariados y los
contratistas independientes con cláusula de exclu-
sividad que desarrollan actividades o servicios per-
sonales para un único contratante. Dentro de este
grupo se encontrarán las personas que obtengan
rentas laborales y aquellos contratistas indepen-
dientes que se encuentran sometidos a los riesgos e
inversión de un tercero contratante. Para este grupo
de trabajadores, el Imán se aplicará sobre una base
gravable que resulta de deducir de sus ingresos bru-
tos algunos conceptos que corresponden a ingresos
que no incrementan el patrimonio del contribuyen-
te, que corresponden a gastos ocurridos en razón
GHHYHQWRV FDWDVWUy¿FRV R TXH \D KDQ VLGRVRPH-
tidos a tributación previa, como es el caso de los
aportes al Sistema General de Seguridad Social,
los pagos en eventos de salud no asegurados, las
pérdidas por catástrofes naturales y los dividendos
y participaciones no gravadas en cabeza del accio-
QLVWD(O UHVXOWDGR GH HVWD GHGXFFLyQ VLPSOL¿FDGD
constituye renta gravable alternativa y es sometida
a una tarifa reducida, para de ese modo determinar
el cálculo del Impuesto Mínimo Alternativo Nacio-
nal del Contribuyente. Este cálculo del impuesto
solamente tiene efectos subsidiarios con respecto
del cálculo del Impuesto sobre la Renta mediante
el sistema ordinario de depuración, en el caso de
que este último resulte inferior al cálculo del Imán.
Las expresiones de equidad y progresividad de este
sistema de determinación del Impuesto sobre la
Renta se concretizan en la aplicación de una tarifa
GACETA DEL CONGRESO 829 Jueves, 22 de noviembre de 2012 Página 3
reducida y progresiva del Impuesto sobre la Ren-
ta que garantice una imposición sobre la renta que
consulte la verdadera capacidad contributiva sobre
el ingreso; no, sobre el gasto. Esta tarifa reducida
del Imán explica a su vez la no procedencia de be-
QH¿FLRVWULEXWDULRV HQHO FiOFXORGHO ,PSXHVWRORV
cuales siguen siendo relevantes en el sistema ordi-
nario del Impuesto, pero limitados globalmente por
el monto del Imán. El primero, en el cual tienen
OXJDUGLFKRVEHQH¿FLRVFRQVWLWX\HODEDVHVREUHOD
cual se liquida el impuesto que en cualquier caso
determinará el impuesto a cargo, salvo en el caso de
que sea inferior al Imán.
Adicionalmente, y como desarrollo del principio
GH H¿FLHQFLD GHO VLVWHPD WULEXWDULR VH SURSRQH OD
creación del Impuesto Mínimo Alternativo Simple
(Imas) para los empleados que obtengan ingresos
brutos inferiores a 9.200 UVT, por el cual se asegu-
raría la simplicidad y certeza en las declaraciones tri-
butarias para el contribuyente que opte por pagar un
valor ligeramente superior al que correspondería en
el caso del Imán, y así asegurar la certeza anticipada
de su declaración de renta.
Para el segundo grupo de trabajadores, los de-
nominados por cuenta propia, el Imán se determina
igualmente como la aplicación de una tarifa redu-
cida a la renta gravable alternativa, que resulte de
restar a los ingresos brutos, las devoluciones, reba-
jas y descuentos, y los conceptos de deducción pro-
cedentes de conformidad con las normas generales,
SHUROLPLWDGRV D XQ SRUFHQWDMH TXH UHÀHMD HOSUR-
medio de rentabilidad de las principales actividades
económicas. De igual forma que en el caso de los
empleados, a las personas naturales que obtengan
sus ingresos principalmente en el desarrollo de ac-
tividades económicas por su cuenta y riesgo se les
garantiza una tributación justa, equitativa y progre-
siva mediante una tabla tarifaria reducida que tiene
como tarifa máxima la del 15%, la cual a su vez jus-
WL¿FDODGHSXUDFLyQVLPSOL¿FDGD\OLPLWDGDHQFDGD
actividad económica.
'HHVH PRGR DO PLVPR WLHPSR TXHEHQH¿FLDD
las personas de bajos ingresos al establecer un ni-
vel de tributación inferior al vigente en el régimen
actual de retenciones en la fuente, el Imán garantiza
el cumplimiento del deber ciudadano de contribuir
DORVFDUJDV S~EOLFDVPHGLDQWHOD ¿MDFLyQGHXQ LP-
puesto mínimo que no puede ser objeto de optimiza-
ción mediante prácticas de planeación tributaria que
eliminen la tributación sobre la renta de las personas
naturales de altos ingresos.
CAPÍTULO I
Personas Naturales
Declaración voluntaria del impuesto sobre la
renta
En el artículo 1º del proyecto de ley, el cual mo-
GL¿FDHODUWtFXOR GHO(VWDWXWR7ULEXWDULRVHVXVWL-
tuye el título por el de “Declaración Voluntaria del
Impuesto sobre la Renta”, el cual expone de manera
más clara la intención del artículo de permitir a los
contribuyentes no declarantes del impuesto presen-
tar voluntariamente la declaración de renta y obtener
la devolución del exceso de retenciones en la fuente
practicadas sobre el impuesto que corresponda. Se
aclara que la declaración voluntaria se somete a las
reglas generales establecidas en el Libro I del Esta-
tuto Tributario.
Residencia para efectos tributarios
El artículo 22 que se encuentra en el texto publi-
cado se reubica en el texto propuesto en el artículo 2º.
Se ajusta la redacción del artículo y se reorganiza
para hacerlo más claro, facilitando su comprensión.
Adicionalmente, se reajusta la disposición aplicable
a los funcionarios en el servicio exterior del Estado
colombiano y a las personas vinculadas con dichos
IXQFLRQDULRVFRQ HO¿Q GHTXH HVWpGH DFXHUGRFRQ
las Convenciones de Viena sobre relaciones diplo-
máticas y consulares.
Deducción de aportes pensionales
En el artículo 2º del proyecto de ley, que se su-
JLHUHSDVH D VHU HO  \ HOFXDO PRGL¿FD HO DUWtFXOR
GHO(VWDWXWR7ULEXWDULRVHSURSRQHQPRGL¿FD-
ciones orientadas a limitar la deducción por aportes
voluntarios efectuados por el empleador en la cuenta
individual del trabajador en los fondos de pensiones.
Se establece el régimen de limitación en el monto
deducible para el empleador a 3.800 UVT por em-
SOHDGR(VWRHYLWDTXHHO HPSOHDGRUVH EHQH¿FLHGH
una deducción por una suma anual de aportes volun-
tarios superiores a los que son permitidos para cada
empleado.
Igualmente, se incluyen las carteras colectivas
dentro de los vehículos susceptibles de utilizar para
la realización de aportes por parte de los empleado-
res a las carteras colectivas y se aclara que también
se incluyen a los seguros privados de pensiones.
Se elimina la referencia de los fondos de cesantías
en el inciso 3º, por encontrarse regulado en el último
inciso de la actual norma. En el inciso 4º, se eliminó
la referencia al Decreto 2555 de 2010, por conside-
rarse antitécnica, y se aclara que la retención contin-
gente estará sometida a las normas vigentes al mo-
mento del retiro. El inciso 5º del mismo artículo, se
incluyen dentro de los vehículos susceptibles para la
administración de aportes voluntarios a las carteras
colectivas. En el inciso 7º, se elimina la última frase
propuesta en el proyecto de ley, referente a las acti-
vidades comerciales por considerarse inconveniente.
En el parágrafo 2º, se incluye la misma referencia a
los seguros privados de pensiones.
6HPRGL¿FDHOSDUiJUDIRGHOSUR\HFWRGHOH\FRQ
un régimen de transición en virtud del cual los apor-
tes ahorrados en los fondos hasta el 31 de diciembre
de 2012, se regirán por las mismas normas vigentes
al momento de efectuarse el aporte, en el sentido de
que no harán parte de la base para aplicar retención
en la fuente y serán considerados como un ingreso
no constitutivo de renta o ganancia ocasional dentro
del límite del 30% del ingreso tributario del año, y
siempre que no se retire antes de cumplir cinco años
en la cuenta individual del trabajador. Esta norma
protege las expectativas legítimas de los contribu-
yentes que hicieron aportes voluntarios pensionales
antes de la vigencia de la ley, y que seguirán gozan-
GRGHO EHQH¿FLR WULEXWDULR HQ ORVPLVPRVWpUPLQRV
de la legislación vigente al momento de efectuar los
aportes, respetando de ese modo las decisiones de
ahorro e inversión del contribuyente. Esto, teniendo
en cuenta que en materia tributaria no es posible ana-
lizar el fenómeno del derecho adquirido, sino el de la

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