Gaceta del Congreso del 22-11-2000 - Número 465PSDPL (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 22 Noviembre 2000 |
| Número de Gaceta | 465 |
GACETA DEL CONGRESO 465 Miércoles 22 de noviembre de 2000 Página 1
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA - IVSTITIA ET LITTERAE
SENADO Y CAMARA
G A C E T A D E L C O N G R E S O
AÑO IX - Nº 465 Bogotá, D. C., miércoles 22 de noviembre de 2000 EDICION DE 32 PAGINAS
DIRECTORES:
REPUBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PUBLICO
S E N A D O D E L A R E P U B L I C A
ANGELINO LIZCANO RIVERA
SECRETARIO GENERAL DE LA CAMARA
MANUEL ENRIQUEZ ROSERO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
P O N E N C I A S
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE Y TEXTO
PROPUESTO PARA SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO
DE LEY NUMERO 269 DE 2000 SENADO
por la cual se expide el Código de Minas.
Bogotá, D. C., 20 de noviembre de 2000
Doctor
ROBERTO PEREZ
Presidente Comisión Quinta
Honorable Senado de la República
Ciudad
Señor Presidente:
Al rendir ponencia sobre el Proyecto de ley número 269 de 2000
Senado, estamos cumpliendo con la obligación constitucional consigna-
da en el Capítulo 3 de la Carta, responsabilidad que asumimos por
honrosa designación que se nos entregara por medio de oficios de fecha
mayo 2 de los corrientes, de acuerdo con los siguientes
Antecedentes
El Proyecto de Ley en mención fue sometido a consideración del
honorable Senado de la República, el día 13 de abril de 2000, radicándose
bajo el número 269 del presente año y publicándose en la edición número
113 de la Gaceta del Congreso, de fecha 14 de abril de 2000.
Efectuado el reparto reglamentario en la Comisión Quinta del hono-
rable Senado de la República, mediante comunicaciones individuales de
fecha mayo 2 de 2000, el Presidente de la referida Comisión nos designó
como ponentes para el primer debate al mencionado Proyecto de ley
habiendo sido aprobado por la Comisión el texto respectivo con algunas
modificaciones elaborándose una ponencia y un nuevo pliego de modi-
ficaciones de este Proyecto para ser considerado por la plenaria en
segundo debate hasta cuando se recibió la nota correspondiente a los dos
artículos a los cuales el Gobierno Nacional decidió darle su aval y se
produjo el anuncio del nuevo Ministro de Hacienda en relación con la
liquidación de Minercol, hechos éstos que produjeron un nuevo ciclo de
debates del tema en el seno de la Comisión en agosto de los corrientes
dando como resultado una nueva concertación del texto respectivo cuyas
modificaciones, adiciones o supresiones aparecen consignadas en el
Pliego y el articulado que se anexa a la presente.
I. Consideraciones generales
En términos generales, bien puede afirmarse que Colombia no ha
contado con una política minera clara y definida y que nuestra legislación
no consulta las realidades del actual negocio minero internacional, tal y
como veremos más adelante con argumentos y cifras contundentes.
Estos dos factores son, sin duda, los que han determinado un nivel de
actividad minera relativamente bajo al igual que una escasa presencia del
capital extranjero en la minería del país durante, por lo menos, la última
década.
Por las razones anteriores, la ponencia que sometemos a la considera-
ción de la Comisión Quinta del honorable Senado de la República se
sustenta en la percepción que tenemos acerca de la necesidad de darle un
gran impulso a la minería colombiana la cual, desde hace varios años,
presenta niveles de desarrollo inferiores a los de los demás países mineros
de América, a pesar del enorme potencial que tiene Colombia en esta
materia1.
Para ello, hemos partido de la base de que tanto la legislación minera
como la estructura tributaria que cobija al sector constituyen dos de las
principales causas de su limitado desarrollo al no disponer el país de
“reglas del juego” claras y estables en materia minera y tener vigentes
unos impuestos y unas contraprestaciones económicas excesivamente
altos, cuando se comparan con los vigentes en otros países2.
Estos dos aspectos (el de la legislación minera vigente y el tributario)
son los que le restan competitividad a la actividad minera del país y
dificultan sobremanera la inversión privada en este importante sector de
la economía, tal y como lo demuestran las cifras respectivas.
1Si se tiene en cuenta el potencial geológico de Colombia y las áreas que ya han sido
contratadas para explotar diferentes minerales. En efecto, en oro el área contratada
sólo alcanza al 4% del potencial previsto, mientras que en el renglón de esmeraldas
esta cifra es del 0,5%, en níquel del 8,5% y en carbón del 53%.
2Véase “Evaluación de la competitividad Tributaria de la minería colombiana” de
julio 15 de 1999 elaborado por el Canadian Energy Research Institute, Lupien
Rosenberg et Associes y Taller de Estrategia, Banca de Inversión para el Gobierno
Nacional.
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En efecto, además de los factores de violencia e inseguridad que tanto
pesan a la hora de decidir el inversionista, Colombia no dispone hoy de
una legislación que le brinde esa estabilidad que siempre busca el
inversionista privado ni tampoco cuenta con incentivos tributarios y
fiscales que hagan atractivo al país en materia de exploración y explota-
ción de sus recursos mineros y por todas estas causas el país ocupa, en el
ámbito latinoamericano, el último lugar en materia de competitividad3.
Sobre este tema de la competitividad, bien vale la pena anotar cómo
Colombia es hoy el único país de América Latina que, desde el inicio de
la globalización, no ha procedido a reformar su legislación minera ni sus
normas tributarias sobre la materia como sí lo hicieron los demás países
de la Región.
En efecto, Chile lo hizo a partir de 1983, Perú lo logró en 1991 a través
del Decreto-ley 708, Cuba por medio de su Ley Promocional en 1994,
Argentina en 1993 y 1995, Brasil en 1996 y Bolivia y Guatemala en 1997,
habiendo logrado, con todos estos cambios, que de menos de US$200
millones anuales que se dedicaban a exploración minera en América
Latina a finales de los noventa (la mayoría se concentraba en Chile) se
pasara a US$544 millones en 1994 y a US$1.170 millones en 19974.
Mas aún, las cifras recientes en cuanto a inversión en minería en
América Latina demuestran cómo Chile, durante el período 1990-1997,
logró materializar inversiones por US$8.806 millones mientras que en
Brasil esta cifra fue de US$4.209 millones durante dicho período, en Perú
de US$2.105 millones y en Argentina de US$1.788 millones entre 1992
y 1997.
El caso Argentino en materia de inversión extranjera en minería es
bien diciente. Hasta 1992, cuando se decidió proceder a modificar el
Código de Minería, sólo operaban en el país 4 firmas extranjeras y en
1997 se encontraban operando en la minería Argentina 80 empresas
foráneas y 8 de origen nacional, habiendo pasado la inversión acumulada
en minería de US$10 millones en 1992 a los US$1.788 millones antes
citados esperándose que de aquí al 2002 se va a incrementar dicha cifra
en US$1.983 millones adicionales.
Y mientras esto sucedía en América Latina, en Colombia la participa-
ción del sector minero colombiano dentro de las inversiones extranjeras
totales del país disminuyó de un 50% en 1990 a un precario 14% en 19985
debido a que, como antes se indicó en cifras, la inversión extranjera en
minería se está dirigiendo principalmente a Chile, Brasil, Perú y Argen-
tina por lo avanzado de sus legislaciones al igual que por la existencia de
unos regímenes tributarios mucho más competitivos que el colombiano,
lo cual quiere decir que, en caso de mantenerse la misma tendencia, en la
minería colombiana sólo se invertirían unos US$500 millones, de aquí al
año 2007, de los más de US$18.000 que la CEPAL estima que se van a
invertir en América Latina durante dicho período6 .
Teniendo en cuenta todos estos hechos y postulados, los suscritos
ponentes y la Comisión Quinta del honorable Senado de la República,
procedimos a reunirnos, inicialmente, en abril y mayo, durante largas
jornadas de trabajo, con el Gobierno Nacional y sus asesores, con todas
y cada una de las organizaciones vinculadas al sector minero colombiano
al igual que con representantes de las etnias concertando los textos
respectivos, razón por la cual casi podría aseverarse que el texto que hoy
sometemos a la plenaria del Senado es el fruto de una acción consensual
que merece ser acogida por la Corporación, máxime si se tiene en cuenta
que el Proyecto de Ley, cuando fue radicado ante el Senado por el
Gobierno Nacional, ya había sido sometido a la consideración de los
colombianos durante más de un año de un arduo trabajo de concertación
a través de numerosos foros y reuniones realizados por todo el territorio
nacional.
Finalmente, debido a que los resultados de la evaluación de
competitividad tributaria internacional muestran que Colombia no es un
país atractivo para la inversión en minería, nuestra posición es la de que,
si no se incluyen en el nuevo Código de Minas unos muy claros estímulos
e incentivos tributarios para quienes inviertan en el sector minero, la
legislación respectiva será prácticamente inocua, razón por la cual,
después de haberse realizado la simulación respectiva en relación con el
efecto de los incentivos propuestos sobre las finanzas nacionales, se nos
informó que dicha incidencia era de menor cuantía y que, por tanto, el
Gobierno Nacional las iba a acoger mediante decisión adoptada por el
Conpes, razón de más para haberlas incluido dentro del texto que aprobó
por unanimidad la Comisión Quinta del Senado durante su sesión del
pasado 8 de junio aunque con posterioridad se nos informó que el señor
Ministro de Hacienda y Crédito Público, mediante oficio de junio 19 de
2000, sólo había decidido avalar dos (2) de las once (11) iniciativas
económicas allí contenidas, una de las cuales (la de la “deducción por
agotamiento” propuesta por el señor Ministro de Minas y Energía y
avalada por el Ministro de Hacienda) consideramos que no resulta
conveniente para el país por las razones que se indican en el Pliego de
Modificaciones que acompaña a la presente ponencia.
II. Los propósitos del proyecto de ley
Lo primero que se pretende con el Proyecto de ley número 269 de 2000
es tener un cuerpo de disposiciones sustantivas y de procedimiento que
asegure, en el mayor grado posible, la vigencia en el tiempo de un marco
regulatorio estable para el sector minero de manera tal que haga innece-
saria una reglamentación periódica del estatuto legal que se expida. Por
ello, a través del articulado contenido en los ocho (8) Títulos, treinta y un
(31) Capítulos y trescientos cincuenta y tres (353) artículos, se pretende
disponer de un cuerpo armónico de normas, que haga posible obtener los
siguientes propósitos.
• Regular íntegramente la materia.
• Establecer seguridad jurídica para el sector y “reglas de juego” claras
y estables.
• Señalar procedimientos simples, ágiles y eficaces.
• Promover y estimular la exploración y explotación de los recursos
naturales no renovables de que dispone el país.
• Evitar la inconveniente congelación de áreas mineras y la especula-
ción respectiva.
• Reducir al máximo posible las explotaciones ilegales, mediante
sanciones adecuadas para quienes exploten o comercialicen minerales
que no estén amparados por un título jurídico.
• Incorporar la variable ambiental entre las obligaciones a cargo del
beneficiario de un título jurídico minero.
• Propiciar el mejoramiento de los niveles técnicos, económicos y
ambientales de las pequeñas explotaciones mineras, haciendo posible la
integración de áreas y la utilización compartida de instalaciones, a través
de esquemas asociativos.
Por último, tal como se expresa en el artículo 1° del mencionado
proyecto de ley, se persigue, como objetivo de interés público, el fomento
de la exploración técnica y la explotación racional de los recursos mineros
de propiedad estatal y privada, con miras a atender la demanda interna y
externa de los mismos, asegurando que el aprovechamiento de tales
recursos se realice armónicamente con la conservación y mejoramiento
de los recursos naturales no renovables y ambientales, conforme a un
concepto integral de desarrollo sostenible.
Proposición
Con base en todo lo anterior, nos permitimos proponer a la Comisión
Quinta del honorable Senado de la República, dar primer debate al
3Véase el estudio de “Latin American Mining Review” de 1999.
4Véase “Panorama minero de América Latina a fines de los años noventa”. Naciones
Unidas, Cepal, Eclac, septiembre de 1999.
5Excluyendo, naturalmente, las inversiones destinadas al sector hidrocarburos, de
acuerdo con datos de la Unidad de Desarrollo Empresarial, División de Inversión
Extranjera del Departamento Nacional de Planeación.
6Más aún, los flujos de inversión extranjera directa en la Región pasaron de
US$10.679 millones en 1991 a US$44.021 millones en 1997, de acuerdo con datos
del Banco Mundial.
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Proyecto de ley 269 de 2000 Senado, por la cual se expide el Código de
Minas y se dictan otras disposiciones, con las modificaciones consigna-
das en el Pliego de Modificaciones anexo, consignando además, en pliego
separado, el texto completo del Proyecto de Ley con dichas modificacio-
nes bajo el título “Texto del Proyecto de ley 269 de 2000 Senado”, en el
cual es fácil identificar las modificaciones en mención por estar los textos
respectivos “en negrilla, bastardilla y subrayados”.
Atentamente,
Amylkar Acosta Medina, Julio César Guerra Tulena, Salomón Náder
Náder, Juan Manuel Ospina Restrepo, Jorge Hernando Pedraza Gutiérrez,
William Montes, Efrén Cardona.
PLIEGO DE MODIFICACIONES AL TEXTO
ORIGINALMENTE APROBADO AL PROYECTO DE LEY
NUMERO 269 DE 2000 SENADO
1. Artículo 14. Título Minero. Se solicita eliminar la expresión “o la
licencia para grupos étnicos” así como los plurales del artículo ya que el
único título minero será el contrato de concesión. Por tanto, el artículo
quedaría así:
Artículo 14. Título Minero. A partir de la vigencia de este Código,
únicamente se podrá constituir, declarar, ejercer y probar el derecho a
explorar y explotar minas de propiedad estatal, mediante el contrato de
concesión minera, debidamente otorgado e inscrito en el Registro Minero
Nacional.
Lo dispuesto en el presente artículo deja a salvo los derechos prove-
nientes de las licencias de exploración, permisos o licencias de explota-
ción, contratos de explotación y contratos celebrados sobre áreas de
aporte, vigentes al entrar a regir este Código. Igualmente quedan a salvo
las situaciones jurídicas individuales, subjetivas y concretas provenientes
de títulos de propiedad privada de minas perfeccionados antes de la
vigencia del presente estatuto.
2. Artículo 16. Validez de la Propuesta. Se requiere aclarar los
artículos 16 y 268 para patentizar el principio de “primero en el tiempo,
primero en el derecho” que inspira todo el sistema de otorgamiento
adoptado en el Proyecto. Por consiguiente, este primer artículo quedaría
así:
Artículo 16. Validez de la Propuesta. La primera solicitud o propues-
ta de concesión, mientras se halle en trámite, no confiere por sí sola, frente
al Estado, derecho a la celebración del contrato de concesión. Frente a
otras solicitudes o frente a terceros, confiere al interesado un derecho de
prelación o preferencia para obtener dicha concesión si reúne para el
efecto, los requisitos legales”.
3. Artículo 31. Reservas Especiales. Se solicita adoptar cambios de
redacción que darán a la disposición mayor claridad y precisión para lo
cual se precisa su objeto y duración. El artículo quedaría así:
Artículo 31. Reservas Especiales. El Gobierno por motivos de con-
flicto social o económico determinados en cada caso, en aquellas áreas en
donde existan explotaciones tradicionales de minería informal, podrá
delimitar zonas especiales en las cuales temporalmente no se admitirán
nuevas propuestas, sobre todos o algunos minerales hasta tanto no sean
superadas las circunstancias que originaron su declaración. Su objeto
será adelantar estudios geológico-mineros destinados a determinar las
clases de proyectos mineros especiales y su puesta en marcha. En todo
caso, estos estudios geológico-mineros y la iniciación de los respectivos
proyectos no podrán tener una duración mayor de cuatro (4) años.
4. Artículo 32. Proyectos Mineros Especiales. Se solicita incluir un
inciso que permita que las acciones allí contempladas se puedan ejecutar
a través de los departamentos y municipios, si así lo dispone el Gobierno.
Este artículo quedaría así:
Artículo 32. Proyectos Mineros Especiales. El Gobierno, con base en
los resultados de los estudios geológico-mineros de que trata el artículo
anterior, organizará dentro de las zonas que hubieren sido declaradas
reservas especiales, proyectos mineros orientados al aprovechamiento
racional de los recursos mineros allí existentes, los cuales podrán ser de
tres clases:
1. Proyectos de Minería Rentable: Son proyectos mineros que por sus
características geológico-mineras posibilitan tener un aprovechamiento
de mediano a largo plazo. En estos casos el Estado intervendrá, a través
de la entidad estatal competente, en el financiamiento de los mineros
informales que allí laboren y en el fomento de la participación del sector
minero formal en las actividades de exploración, explotación, beneficio,
transporte, transformación y comercialización de los recursos minerales
existentes.
2. Proyectos Mineros de Desarrollo Social: Son proyectos que por sus
características geológico-mineras permiten un aprovechamiento de corto
plazo y un desarrollo empresarial asociativo de los minerales. En estos
casos el Gobierno propiciará las condiciones para la estructuración del
proyecto minero. Con el fin de fomentar la participación de los mineros,
el Gobierno establecerá programas de crédito especial.
3. Proyectos de reconversión: Son proyectos en los cuales, dadas las
características geológico-mineras y la problemática económica, social y
ambiental no es posible llevar a cabo el aprovechamiento del recurso
minero. Estos proyectos se orientarán en el mediano plazo a la reconversión
laboral de los mineros y a la readecuación ambiental y social de las áreas
de influencia de las explotaciones. La acción del Gobierno estará orien-
tada a la capacitación de nuevas actividades económicas, o complemen-
tarias a la actividad minera, a su financiación y al manejo social.
Todas las acciones a que se refieren los numerales 1 y 2 anteriores, se
desarrollarán mediante contratos especiales de concesión, cuyos térmi-
nos y características serán señalados por el Gobierno, previo concepto del
Conpes.
Dichas acciones igualmente se podrán ejecutar a través de los
departamentos y municipios si así lo dispone el Gobierno, con la
provisión de los correspondientes recursos provenientes del Fondo
Nacional de Regalías, imputables al porcentaje destinado a la promo-
ción y fomento de la minería y al medio ambiente y del Fondo de Fomento
del Carbón y del Fondo de Fomento de Metales Preciosos.
5. Artículo 34. Los Desarrollos Comunitarios. Se solicita incluir la
expresión “o a través de los departamentos y municipios” con el fin de
que las acciones contempladas en este artículo puedan ser ejecutadas por
estos entes territoriales. Este artículo quedaría así:
Artículo 34. Los Desarrollos Comunitarios. Como parte de los planes
específicos de desarrollo, el Gobierno, a través de organismos estatales
adscritos o vinculados del sector de Minas y Energía, o a través de los
departamentos y municipios, deberá adelantar las siguientes acciones en
relación con la exploración y explotación de minas:
a) Promover la organización y capacitación de empresarios mineros de
la región o localidad en asociaciones o cooperativas de explotación y
beneficio de minerales;
b) Asesorarlos en los estudios técnicos, económicos y legales que
fueren necesarios para la exploración, la racional explotación, el benefi-
cio y el aprovechamiento de los recursos mineros dentro de los planes de
desarrollo comunitario;
c) Otorgar dentro de las zonas reservadas, a los mineros asociados o
cooperados, contratos de concesión bajo condiciones especiales. Estas
concesiones podrán otorgarse a las cooperativas o asociaciones o, en
forma individual, a los mineros vinculados a los planes comunitarios.
6. Artículo 38. Zonas de Minería Restringida. Se sugiere adicionar el
artículo con un inciso que imponga un término a las entidades a las cuales
se deba solicitar un concepto sobre viabilidad de ejecutar trabajos
mineros, para no retrasar el trámite administrativo de los títulos mineros
por esta causa. En consecuencia, este artículo quedaría así:
Artículo 38. Zonas de Minería Restringida. Podrán efectuarse traba-
jos y obras de exploración y de explotación de minas, con las restricciones
que se expresan a continuación, en las siguientes zonas y lugares:
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