Gaceta del Congreso del 23-10-2018 - Número 882PL (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 23 Octubre 2018 |
| Número de Gaceta | 882 |
PROYECTOS DE ACTO LEGISLATIVO
DIRECTORES:
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CÁMARA
AÑO XXVII - Nº 882 Bogotá, D. C., martes, 23 de octubre de 2018 EDICIÓN DE 25 PÁGINAS
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
C Á M A R A D E R E P R E S E N T A N T E S
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
www.camara.gov.co
GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
G a c e t a d e l c o n G r e s o
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO
NÚMERO 211 DE 2018 CÁMARA
por el cual se modica el artículo 351
de la Constitución Política.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Política quedará así:
“Artículo 351. El Congreso no podrá aumentar
ninguna de las partidas del presupuesto de
gastos propuestas por el Gobierno, ni incluir una
nueva, sino con la aceptación escrita del ministro
del ramo.
Si no se excede el monto denitivo del
presupuesto de gastos decidido por las comisiones
conjuntas, las plenarias de las cámaras podrán
efectuar modicaciones o traslados de las
partidas para los gastos incluidos en el proyecto
de presupuesto o incluir nuevas partidas. En este
último caso, se dará aplicación a lo dispuesto en
el inciso siguiente.
El Congreso podrá eliminar o reducir partidas
de gastos propuestas por el Gobierno, con
excepción de las que se necesitan para el servicio
de la deuda pública, las demás obligaciones
contractuales del Estado, la atención completa de
los servicios ordinarios de la Administración y las
inversiones autorizadas en los planes y programas
a que se reere el artículo 341.
Si se elevare el cálculo de las rentas, o si se
eliminaren o disminuyeren algunas de las partidas
del proyecto respectivo, las sumas así disponibles,
sin exceder su cuantía, podrán aplicarse a otras
inversiones o gastos autorizados conforme a lo
prescrito en el inciso nal del artículo 349 de la
Artículo 2°. El presente acto legislativo rige
desde su publicación.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
El presente proyecto de acto legislativo
busca solucionar un décit estructural del
diseño institucional del Estado colombiano,
generado desde la reforma constitucional a la
anterior Carta Política del año 1968, cuando se
cercenó la iniciativa congresual en materia de
gasto público.
La fundamentación teórica de la reforma
propuesta se encuentra en documentos del Banco
Mundial1 y del FMI2 acerca de cuál debe ser la
participación de los órganos legislativos en los
procesos de elaboración y aprobación de los
presupuestos.
La lucha por la participación parlamentaria en
las decisiones nancieras de los Estados ha denido
momentos claves en la evolución y consolidación
de los gobiernos democráticos modernos. Como el
presupuesto es la herramienta de política económica
de los gobiernos por excelencia y constituye su más
comprensiva declaración de prioridades, se esperaría
que los poderes de decisión sobre las nanzas
públicas fueran celosamente custodiados por las
legislaturas nacionales.
Año tras año, los legisladores de todo el
mundo debaten el presupuesto anual y autorizan
al Gobierno a incrementar los ingresos y llevar a
cabo los gastos, cuya ejecución es auditada por los
1 WEHNER, Joachim. Back from the Sidelines? Reden-
ing the Contribution of Legislatures to the Budget Cycle.
Series on Contemporary Issues in Parliamentary Devel-
opment. World Bank Institute. 2004.
2 LIENERT, Ian. La Función de la Legislatura en los Pro-
cesos Parlamentarios. FMI. Departamento de Finanzas
Públicas. 2010.
Página 2 Martes, 23 de octubre de 2018 Gaceta del conGreso 882
organismos de scalización superior, los cuales
emiten unos informes que luego son examinados
por el propio órgano legislativo. Sin embargo,
siempre está presente la pregunta sobre el alcance
de su participación en el proceso presupuestal.
La posibilidad de dar una mayor participación
al legislador en esta materia suele ser vista con
escepticismo, en la medida en que se piensa que
los congresistas electos atienden primordialmente
el interés de sus electores incrementando gastos
especícos, en lugar de atender el interés nacional por
lograr y mantener una posición scal sostenible, lo
que justica la imposición de restricciones formales
al poder de la legislatura para introducir cambios.
Sin embargo, otros elementos contrarrestan
y justican la ampliación de la participación del
legislador durante el proceso presupuestal: El
principio democrático que le asigna al órgano
legislativo el deber de asegurarse de que los
ingresos y los gastos autorizados al Gobierno
estén adecuadamente scalizados correspondan
a las necesidades de la población y sean
apropiadamente ejecutados.
En segundo lugar, el papel de contrapeso que
el legislativo debe jugar frente al ejecutivo con el
n de asegurar la gobernabilidad presupuestal a
mediano y a largo plazo; es ingenuo pensar que el
legislador es la única fuente de indisciplina scal,
ya que en países como Colombia, en los cuales la
rendición de cuentas está débilmente desarrollada,
el desbalance scal tiene un claro origen en el
ejecutivo, como lo demuestra la desnanciación
de $ 25 billones en el presupuesto para la vigencia
scal del año 2019.
En tercer lugar, la ampliación de la participación
parlamentaria en la discusión del presupuesto
contribuye a que haya mayor transparencia y
facilita alcanzar acuerdos y consensos, pues
siempre las demandas por fondos superarán los
recursos disponibles. Es más democrático que la
asignación y priorización la haga el Congreso a que
la decisión la tome un funcionario designado del
ejecutivo que carece de legitimidad democrática.
Por todo lo anterior, lo que se propone es que
una vez que en el debate en las comisiones se ha
realizado el aforo del presupuesto, es decir, se ha
determinado el monto máximo del gasto, en las
discusiones en las plenarias los congresistas, en
función del interés legítimo de los sectores que
representan, puedan, siempre que ese tope no sea
superado, realizar traslados entre partidas, sin que
para ello se requiera del aval gubernamental.
Esta habilitación representa una reivindicación
de la iniciativa del gasto por parte del Congreso,
sin que ella entrañe una afectación de las reglas
sobre disciplina scal, pues su ejercicio en
ningún caso entraña la posibilidad del incremento
del tope del gasto que ya fue aprobado, y sin
que los traslados entre partidas, o la creación o
eliminación correlativas para no exceder el límite,
impliquen eliminar o reducir las partidas que se
necesitan para el servicio de la deuda pública, las
demás obligaciones contractuales del Estado, la
atención completa de los servicios ordinarios de
la Administración y las inversiones autorizadas en
los planes y programas a que se reere el artículo
341 de la Carta.
Vale decir, el Congreso queda habilitado para
tener iniciativa sobre el gasto en aquellas materias
sobre las cuales existe exibilidad presupuestal.
En los países de la OCDE, en lugar de que a
los congresistas se les exija el aval gubernamental
para poder hacer modicaciones entre las partidas,
aumentando o creando unas y reduciendo o
eliminando en forma correlativa otras, de manera
que no se exceda el presupuesto aforado, es el
legislativo quien impone límites al ejecutivo
para poder hacer ese tipo de modicaciones en el
momento de liquidar el presupuesto.
Así, independientemente de si el parlamento
aprueba las apropiaciones presupuestarias para
cada ministerio/agencia, programa, categoría
económica, etc., este puede exigir que el poder
ejecutivo obtenga aprobación para modicar
1. Cada partida presupuestaria.
2. La mayoría de las partidas presupuestarias,
pero delegando al Ministerio de Hacien-
da algunas facultades para decidir en qué
medida el gasto ministerial puede cambiar
dentro del detalle de las partidas del presu-
puesto; o
3. Solo algunas apropiaciones presupuestarias
relativamente grandes.
En alrededor de la mitad de los países que hacen
parte de la OCDE, el parlamento tiene facultades
legales ilimitadas para modicar el proyecto de
presupuesto. El presidente puede tener poder
para vetar partidas especícas o pleno poder de
veto para rechazar modicaciones al presupuesto
impulsadas por el poder legislativo.
Asimismo, aunque en algunos países con
gobiernos de coalición el parlamento tiene
la autoridad legal irrestricta para modicar
el presupuesto, en la práctica, un parlamento
posiblemente no sea capaz de ejercer tal poder,
debido a posibles acuerdos de coalición entre los
partidos políticos que integran el Gobierno (que
suelen tener la mayoría parlamentaria).
Estos acuerdos actúan como una poderosa
restricción durante el período en que el Gobierno está
en el poder. Esta limitación es importante en varios
países europeos con gobiernos multipartidarios,
entre ellos Alemania, Finlandia y los Países Bajos.
Si, como lo señala la OCDE, las preferencias
nacionales dictarán en qué grado los legisladores
elegidos democráticamente se verán limitados para
tomar decisiones de gasto que puedan perjudicar la
sostenibilidad scal, la limitación de no modicar
el saldo scal propuesto por el poder ejecutivo
otorga a la legislatura la capacidad de incrementar
el gasto total siempre que, como contrapartida,
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