Gaceta del Congreso del 26-05-2005 - Número 294PSDPL (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 26 Mayo 2005 |
| Número de Gaceta | 294 |
GACETA DEL CONGRESO 294 Jueves 26 de mayo de 2005 Página 1
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CAMARA
G A C E T A D E L C O N G R E S O
AÑO XIV - Nº 294 Bogotá, D. C., jueves 26 de mayo de 2005 EDICION DE 56 PAGINAS
DIRECTORES:
REPUBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PUBLICO
S E N A D O D E L A R E P U B L I C A
EMILIO RAMON OTERO DAJUD
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
P O N E N C I A S
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
ANGELINO LIZCANO RIVERA
SECRETARIO GENERAL DE LA CAMARA
www.camara.gov.co
PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE EN LA PLENARIA
DEL SENADO DE LA REPUBLICA AL PROYECTO
DE LEY NUMERO 033 DE 2004 CAMARA, 234 DE 2005
SENADO
por la cual se dictan normas generales y se señalan en ellas los
objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional
para regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión
de recursos captados del público que se efectúen mediante valores y se
dictan otras disposiciones.
Doctor
LUIS HUMBERTO GOMEZ GALLO
Presidente
Demás miembros del honorable Senado de la República
Nos permitimos rendir ponencia para cuarto debate en el Senado de
la República del Proyecto de ley número 033 de 2004 Cámara y número
234 de 2005 Senado, por la cual se dictan normas generales y se
señalan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno Nacional para regular las actividades de manejo,
aprovechamiento e inversión de recursos captados del público que se
efectúen mediante valores y se dictan otras disposiciones, el cual fue
presentado por el Gobierno Nacional el pasado 20 de julio a
consideración del Congreso de la República, aprobado en primer
debate por la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes el
pasado 12 de octubre, en la Plenaria de dicha Corporación el 13 de
diciembre y en tercer debate por la Comisión Tercera del Senado de la
República el 19 de mayo.
El texto de la ponencia está dividido en cinco partes. En la primera
parte (contenido del proyecto) se describen los principales aspectos
que este regula, siguiendo el orden de cada uno de sus siete títulos. En
una segunda parte (Modificaciones introducidas al proyecto durante el
trámite del primer debate), se señalan los ajustes realizados al texto
presentado por el Gobierno Nacional en la Comisión Tercera de la
Cámara de Representantes. En una tercera parte (Modificaciones al
proyecto para el trámite del segundo debate), se describen los ajustes
adicionales al texto introducidos en la Plenaria de la honorable Cámara
de Representantes. En una cuarta parte (Modificaciones introducidas
al proyecto durante el trámite del tercer debate), se describen las
modificaciones efectuadas al texto por la Comisión Tercera del Senado
de la República.
Finalmente, en la quinta parte (Propuestas de modificaciones al
proyecto para el trámite del cuarto debate) se mencionan los ajustes que
consideramos pertinente realizar al proyecto.
1. Contenido del proyecto gubernamental
El proyecto contiene normas orientadas a la modernización de la
regulación del mercado de valores colombiano, las cuales facilitarán
mayores niveles de crecimiento, alternativas de financiación diferentes
al tradicional mercado intermediado y un mayor nivel de inversión por
parte de los agentes nacionales y extranjeros.
Mediante la Ley 35 de 1993 se establecieron los objetivos, criterios
e instrumentos de la intervención gubernamental en el mercado de
capitales, con un marcado énfasis en las actividades del sector financiero,
desconociendo las especificidades propias del mercado de valores.
Con este proyecto se pretende subsanar esta falencia, estableciendo
normas de naturaleza marco que definen los objetivos, criterios e
instrumentos de intervención del Gobierno Nacional en las actividades
de manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del
público que se efectúen mediante valores (capítulos primero y tercero
del título primero).
Adicionalmente, dentro de las normas de naturaleza marco, el
proyecto define el concepto de valor y las actividades que conforman
el mercado de valores (capítulo segundo del título primero).
Por otra parte, se incorporan una serie de disposiciones de naturaleza
ordinaria para responder a necesidades concretas del mercado: funciones
adicionales de supervisión para la Superintendencia de Valores y
creación del Sistema Integral de Información del Mercado de Valores
(título segundo); regulación de los sistemas de compensación y
liquidación de valores (título tercero); disposiciones orientadas al
funcionamiento ordenado del mercado (título cuarto); régimen de
protección a los inversionistas (título quinto); régimen sancionatorio
(título sexto) y disposiciones finales (título séptimo).
A continuación nos permitimos sintetizar los principales aspectos
del proyecto:
1.1. Objetivos y criterios de la intervención del Gobierno
Nacional, concepto de valor y actividades del mercado de valores
(Capítulos Primero y Segundo del Título Primero)
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El proyecto contiene los objetivos y criterios que limitan y orientan
las facultades de intervención del Gobierno Nacional en las actividades
del mercado de valores. Estos objetivos y criterios recogen las
recomendaciones de la Organización Internacional de Comisiones de
Valores (OICV), en lo que hace a la protección de los derechos de los
inversionistas, la promoción del desarrollo y la eficiencia del mercado
de valores, la prevención y manejo del riesgo sistémico y la preservación
del buen funcionamiento, la equidad, la transparencia, la disciplina y la
integridad del mercado y, en general, la confianza del público en el
mismo.
Paralelamente a los objetivos, los criterios establecidos en el proyecto
fijan la línea de acción del Gobierno Nacional, garantizando a los
actores del mercado reglas claras que buscan la seguridad jurídica y la
protección contra posibles arbitrariedades o abusos por parte del
mismo cuando ejerza las facultades de intervención.
Los criterios incluidos en el proyecto propenden por promover el
desarrollo del mercado de valores y su conocimiento por parte del
público; contar con regulación y supervisión ajustadas a las innovaciones
tecnológicas, facilitando el desarrollo de nuevos productos y servicios,
con normas y procedimientos ágiles, flexibles y claros; por la adopción
de decisiones administrativas en tiempos razonables y con las menores
cargas administrativas posibles; y por establecer costos de supervisión
y disciplina del mercado eficiente y equitativamente.
Igualmente, tienen por objeto evitar que se impida o restrinja la
competencia; dar prelación al sentido económico y financiero sobre la
forma, al determinar si algún derecho o instrumento es un valor, o si
alguna actividad es de aquellas que requieran autorización o registro y,
en general, cuando se expidan normas dirigidas a la protección de los
derechos de los inversionistas; por dotar al mercado de valores de
información oportuna, completa y exacta; por garantizar que las
operaciones realizadas en el mercado de valores sean llevadas hasta su
puntual y exacta compensación y liquidación; y, finalmente, por evitar
los arbitrajes regulatorios.
De otra parte, paralelo al señalamiento de los objetivos y criterios de
la intervención, el proyecto precisa los elementos que constituyen el
concepto de valor como un derecho de naturaleza negociable, el cual
hace parte de una emisión y cuyo propósito es la captación de recursos
del público. Este artículo contiene una lista amplia de carácter
simplemente enunciativo de posibles representaciones de valores que
comprenden todos aquellos fenómenos financieros que tienen como
efecto la captación de recursos del público, tales como las acciones, los
bonos, los papeles comerciales, los certificados de depósito de
mercancías, los certificados de depósito a término y las cédulas
hipotecarias.
El proyecto, como último aspecto de la limitación del marco de la
intervención del Gobierno Nacional en la materia, establece lo que se
entiende por actividades del mercado de valores, tales como la emisión
y oferta de valores, la intermediación de valores, el depósito y la
administración de valores, la administración de sistemas de negociación
o de registro de valores, futuros, opciones y demás derivados, la
compensación y liquidación de valores, la calificación de riesgos, la
autorregulación y el suministro de información al mercado de valores,
incluyendo el acopio y procesamiento de la misma.
Las personas que realicen dichas actividades se considerarán
participantes del mercado, deberán contar con la previa inscripción en
el Sistema Integral de Información del Mercado de Valores, SIMEV, y
serán supervisados por parte de la Superintendencia de Valores, salvo
que se encuentren sujetas a la supervisión de otra superintendencia.
1.2. Facultades de intervención del Gobierno Nacional en el
Mercado de Valores (Capítulo Tercero del Título Primero)
El artículo cuarto del proyecto, asigna directamente al Gobierno
Nacional las facultades de intervención en el mercado de valores, con
lo cual se elimina la Sala General de la Superintendencia de Valores,
cuerpo colegiado integrado por el Viceministro Técnico del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, el Viceministro de Desarrollo
Empresarial del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el
Superintendente Bancario, el Superintendente de Sociedades y un
miembro designado por el Presidente de la República.
Con esta modificación se elimina el arbitraje regulatorio existente
en el mercado de capitales colombiano, ya que en la actualidad la
regulación en materia financiera y aseguradora es expedida de manera
directa por el Gobierno Nacional (Presidente de la República y Ministro
de Hacienda y Crédito Público), mientras que en materia de valores es
dictada por la citada Sala. Adicionalmente, con la eliminación de la
Sala se pretende fortalecer a la Superintendencia de Valores en su rol
de supervisor del mercado.
Las facultades previstas en el proyecto recogen en esencia las
establecidas en la normatividad vigente para la Sala General de la
Superintendencia de Valores, realizando la necesaria actualización
frente a la dinámica propia de nuestro mercado de valores.
El proyecto, dentro de los límites propios de las normas marco,
señala una serie de limitaciones para la intervención gubernamental, de
manera que el Gobierno Nacional no pueda, vía decreto, intervenir en
ciertas áreas o aspectos. Las principales limitaciones que señala el
proyecto son las siguientes:
• Solamente se podrá reconocer la calidad de valor a los instrumentos
financieros que reúnan las características que integran el concepto de
valor (literal b) del artículo cuarto).
• Unicamente se podrán calificar como ofertas públicas las que se
dirijan a personas no determinadas o a sectores o grupos de personas
relevantes, o que se realicen por algún medio de comunicación masiva
para suscribir, enajenar o adquirir valores.
• Exclusivamente se podrán autorizar operaciones a las entidades
sometidas a la inspección y vigilancia permanente de la Superintendencia
de Valores, que no correspondan al objeto exclusivo de entidades
financieras y aseguradoras. Igualmente, el Gobierno Nacional no
podrá reducir los tipos de operaciones actualmente autorizadas en las
normas vigentes a las entidades sometidas a la inspección y vigilancia
permanente de la Superintendencia de Valores.
• El Gobierno Nacional no podrá autorizar a las entidades vigiladas
por la Superintendencia Bancaria, la realización de operaciones que
correspondan al objeto exclusivo de las entidades sometidas a la
inspección y vigilancia permanente de la Superintendencia de Valores.
1.3. Funciones de la Superintendencia de Valores y Régimen de
Contribuciones (artículos 6º y 8º del Título Segundo)
El proyecto asigna nuevas facultades a la Superintendencia de
Valores frente a las entidades sometidas a su inspección y vigilancia
permanente, orientadas a fortalecerla en su rol de supervisor del
mercado de valores.
Dentro de las nuevas facultades cabe destacar la señalada en el literal
e) de este artículo, mediante la cual la Superintendencia de Valores
podrá ejercer frente a los intermediarios que no estén sujetos a su
inspección y vigilancia permanente, las mismas funciones que ejerce
actualmente frente a los intermediarios vigilados, solo en cuanto a su
actividad de intermediación.
Esta facultad es de vital importancia, dado que en la actualidad
existen sujetos como las mesas de dinero que realizan las actividades
propias del mercado de valores sin sujeción a las normas vigentes y con
un mínimo control por parte del Estado, con lo cual se vulnera la
confianza en el mercado. En concordancia con lo anterior, el proyecto
establece en el parágrafo tercero del artículo 63, la posibilidad para que
el Gobierno Nacional someta a la inspección y vigilancia permanente
de la Superintendencia de Valores, a los intermediarios de valores que
se anuncien al público como prestadores de servicios en el mercado de
valores y/o los ofrezcan al público.
Por otra parte, el proyecto contiene un nuevo régimen en materia de
contribuciones a partir del cual la liquidación de las cuotas se realizará
de acuerdo con la actividad que cada agente realice en el mercado de
valores, con lo cual las cuotas que correspondan a los mismos estarán
en función, en la mayoría de los casos, con el monto de sus operaciones
y no con el patrimonio de las mismas.
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1.4. Sistema Integral de Información del Mercado de Valores
(artículo 7º del Título Segundo)
El proyecto plantea el establecimiento del Sistema Integral de
Información del Mercado de Valores – SIMEV, sistema que va a estar
conformado por el Registro Nacional de Valores y Emisores, el
Registro Nacional de Agentes del Mercado y el Registro Nacional de
Profesionales del Mercado de Valores. Los objetivos de este sistema
son, entre otros, la profesionalización de la actuación de los diversos
actores en el mercado de valores y permitir que el mercado cuente con
información clara, suficiente y oportuna, no sólo de los valores y de sus
emisores sino de todos aquellos que participen en el mercado.
Conviene resaltar que los dos primeros registros (Registro Nacional
de Valores y Emisores y Registro Nacional de Agentes del Mercado)
resultan de la escisión del actual Registro Nacional de Valores e
Intermediarios, mientras que el tercero (Registro Nacional de
Profesionales del Mercado de Valores) se está creando con el propósito
de inscribir las personas naturales que desempeñen los cargos o
funciones de tesorero, las personas que realicen operaciones en las
mesas de dinero y las personas que gerencien o administren fondos de
valores, fondos de inversión y fondos mutuos de inversión.
Con la implementación de este registro se busca elevar los estándares
de la industria de valores, en la medida en que deben acreditarse,
previamente a la inscripción, unas condiciones mínimas para actuar en
el mercado y para el desempeño de los cargos, lo cual se asegura
mediante la práctica de exámenes tanto para el ingreso como para la
permanencia.
1.5. Sistema de Compensación y Liquidación de Operaciones y
del Depósito de Valores (Título Tercero)
Sea lo primero mencionar que los sistemas de compensación y
liquidación seguros y eficientes constituyen un elemento fundamental
para el buen funcionamiento del mercado de capitales, toda vez que a
través de estos se transfieren los fondos entre los diversos agentes.
Además, su inadecuado funcionamiento sería una de las principales
causas del incremento en el riesgo sistémico.
Especial mención debe hacerse de la incorporación en el proyecto
del “principio de finalidad”, el cual es de usanza internacional en la
mayoría de los sistemas de compensación y liquidación que existen.
Este principio implica que las operaciones sobre valores y las
obligaciones que se deriven de las mismas siempre serán firmes,
irrevocables, exigibles y oponibles frente a terceros, a partir del
momento en que las órdenes de transferencia de fondos o valores hayan
sido aceptadas por el sistema de compensación y liquidación.
De forma paralela a este principio, se establece que las garantías
entregadas por cuenta de los participantes a un sistema, sean propias o
de un tercero, no pueden ser objeto de reivindicación, embargo,
secuestro, retención u otra medida cautelar similar, administrativa o
judicial, hasta tanto no se cumplan enteramente las obligaciones
derivadas de tales operaciones u órdenes.
Por otra parte, el proyecto regula la creación de las Cámaras de
Riesgo Central de Contraparte, cuyo objeto es constituirse como
acreedoras y deudoras recíprocas de los derechos y obligaciones que se
deriven de operaciones que hubieren sido previamente aceptadas para
su compensación y liquidación, asumiendo tal carácter frente a las
partes en la operación de forma irrevocable, quienes a su vez mantendrán
el vínculo jurídico con la contraparte central y no entre sí. El propósito
de estas cámaras es el de reducir o eliminar los riesgos de contraparte.
Estas normas son importantes pues permitirán que en el futuro
nuestro país cuente con Cámaras de Riesgo Central de Contraparte, lo
que a la fecha no ha sido posible por ausencia de una legislación sobre
la materia.
1.6. Funcionamiento Ordenado del Mercado (Título Cuarto)
En el capítulo primero de este título se incorporan normas en materia
de inhabilidades, la figura del contralor normativo, remisión a las
normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y derechos sobre
valores en caso de liquidación, aplicables a las entidades sometidas a
la inspección y vigilancia permanente de la Superintendencia de
Valores.
Aspecto esencial de este capítulo es la creación del contralor
normativo, figura que busca que la actuación de las sociedades
comisionistas de bolsa se ajuste a las normas legales del mercado de
valores, evitando que en desarrollo de su actividad se desborde su
objeto social y se vulneren los intereses de sus clientes. El contralor
normativo es un estándar internacional para quienes actúan en el
mercado de valores.
Por otra parte, el proyecto establece la aplicación a las entidades
sometidas a la inspección y vigilancia permanente de la Superintendencia
de Valores de las normas previstas en el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, sobre constitución, reglas de conducta y obligaciones
legales de las entidades vigiladas, de sus administradores, directores,
representantes legales, revisores fiscales y funcionarios, sobre
representación legal, pago y representación del capital, negociación de
acciones, prevención de actividades delictivas y defensor del cliente,
entre otros.
Adicionalmente, el proyecto establece la separación de los recursos
propios de las entidades sometidas a inspección y vigilancia permanente
de la Superintendencia de Valores de los bienes que haya recibido de
terceros para su custodia, administración, transferencia o para la
ejecución de negocios o encargos. Con esta disposición se impedirá que
en caso de liquidación los recursos de terceros entren a formar parte del
proceso liquidatorio.
Dentro de este título cabe resaltar las normas del capítulo segundo
sobre autorregulación y disciplina del mercado. La autorregulación
comprende el ejercicio de las siguientes funciones: normativa
(consistente en la adopción de normas para asegurar el correcto
funcionamiento de la actividad de intermediación); de supervisión
(consistente en la verificación del cumplimiento de las normas del
mercado de valores y de los reglamentos de autorregulación) y
disciplinaria (consistente en la imposición de sanciones por el
incumplimiento de las normas del mercado de valores y de los
reglamentos de autorregulación).
En la medida en que en la actualidad, agentes diferentes a las
sociedades comisionistas de bolsa realizan actividades de intermediación
de valores, el proyecto de ley amplía el ámbito de la autorregulación
imponiendo la obligación de autorregularse a todas las personas que
realicen dichas actividades, eliminando el arbitraje regulatorio existente
y permitiendo que esta función abarque a todos quienes realicen este
tipo de actividades, independientemente de su naturaleza.
Con el fin de preservar los buenos usos de los participantes del
mercado de valores, propender por el cumplimiento de sus compromisos,
profesionalizar el mercado y la actividad de los intermediarios y velar
por el cumplimiento y efectividad de la regulación, la adopción de
normas en materia de autorregulación constituye elemento esencial
para el buen funcionamiento del mercado. Esta función complementaría
la labor de la Superintendencia de Valores como supervisor del mercado
y de sus agentes.
1.7. Régimen de Protección a los Inversionistas (Título Quinto)
En el capítulo primero del presente título se establecen disposiciones
en materia de deberes y funcionamiento de las sociedades inscritas, es
decir, aquellas sociedades anónimas que tengan acciones o bonos
obligatoriamente convertibles en acciones inscritos en el Registro
Nacional de Valores y Emisores.
Con el proyecto de ley se incluyen una serie de estándares mínimos
de gobierno corporativo orientados a incrementar la confianza del
público inversionista en el mercado de valores y a introducir conceptos
de eficiencia y competitividad en las empresas colombianas, con lo
cual se garantizará la posibilidad para estas de obtener otras fuentes de
financiamiento para los proyectos que buscan adelantar con menores
costos de capital.
Bajo la anterior perspectiva, el proyecto pretende facilitar el acceso
de los accionistas minoritarios en las juntas directivas de las sociedades
inscritas, permitiendo que estas consideren sistemas de elección
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