Gaceta del Congreso del 27-11-2003 - Número 633PPDPMPL (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 27 Noviembre 2003 |
| Número de Gaceta | 633 |
GACETA DEL CONGRESO 633 Jueves 27 de noviembre de 2003 Página 1
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
SENADO Y CAMARA
G A C E T A D E L C O N G R E S O
AÑO XII - Nº 633 Bogotá, D. C., jueves 27 de noviembre de 2003 EDICION DE 32 PAGINAS
DIRECTORES:
REPUBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PUBLICO
S E N A D O D E L A R E P U B L I C A
EMILIO RAMON OTERO DAJUD
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
P O N E N C I A S
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
ANGELINO LIZCANO RIVERA
SECRETARIO GENERAL DE LA CAMARA
www.camararep.gov.co
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA NUMERO 35 DE 2003 SENADO
por medio de la cual se desarrolla el artículo 246 de la Constitución
Política de Colombia y se dictan otras disposiciones.
Bogotá, D. C., 10 de noviembre de 2003
Doctor
LUIS HUMBERTO GOMEZ GALLO
Presidente Comisión Primera Constitucional
Honorable Senado de la República
Ciudad
Respetado doctor Gómez Gallo:
Atendiendo la honrosa designación de la Mesa Directiva de la Comisión
Primera del honorable Senado de la República, de rendir ponencia para
primer debate del Proyecto de Ley Estatutaria número 35 de 2003
Senado, presentado por el honorable Senador Jesús Enrique Piñacué
Achicué, nos permitimos solicitarle se remita para el debate referido.
Ponencia para primer debate al Proyecto de ley número 35 de 2003
Senado, por medio de la cual se desarrolla el artículo 246 de la
Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones.
DESTINO
COMISION PRIMERA DEL SENADO DE LA REPUBLICA
Honorables Senadores:
Cumplimos con la señalada responsabilidad que nos ha encomendado
la Mesa Directiva de la Comisión Primera del Senado de la República de
conformidad con la Ley 5ª de 1992, para rendir ponencia de primer debate
al Proyecto de ley estatutaria número 35 de 2003 Senado, por medio de
la cual se desarrolla el artículo 246 de la Constitución Política de
Colombia y se dictan otras disposiciones, presentado por el honorable
Senador Jesús Enrique Piñacué Achicué.
Este informe consta de tres partes. En la primera se presenta de manera
general el contenido de la iniciativa legislativa y las razones en las que se
basa su autor para sustentarla. La segunda parte identifica, brevemente,
los principios constitucionales en los que se sustenta el proyecto. En la
tercera parte se señalarán los cambios que, respetuosamente, proponemos
hacerle al proyecto original con el propósito de precisar algunas materias
allí contenidas.
I. Propósito y contenido del proyecto de ley
El autor sustenta la iniciativa legislativa como una manera de aportar
al desarrollo legal de la Constitución en lo relacionado con la diversidad
étnica y cultural de la nación colombiana expresada concretamente en el
reconocimiento del pluralismo jurídico. De esta manera, el proyecto está
encaminado a establecer los parámetros necesarios para la coordinación
de la Jurisdicción Especial Indígena y el Sistema Judicial Nacional según
El proyecto de ley contiene seis capítulos que regulan el ámbito de
aplicación de la ley; las competencias y las formas de coordinación entre
las autoridades indígenas; el catálogo de conceptos y definiciones básicas;
los principios o criterios interpretativos así como una serie de disposiciones
generales.
II. Fundamentos constitucionales y legales del proyecto
Desde que entró en vigencia la nueva constitución, se ha evidenciado
que la protección a la diversidad étnica y cultural así como el
reconocimiento de la jurisdicción indígena plantea contradicciones y
tensiones con la jurisdicción ordinaria. El nuevo modelo de Estado
consagrado a partir de la Carta Política de 1991, exige la coordinación y
coexistencia pacífica de diversas concepciones del mundo que pueden
ser antagónicas. Existen muchos ejemplos de estas contradicciones: Los
derechos humanos, como presupuestos universales, frente a las particulares
concepciones de los pueblos indígenas; la autonomía los pueblos indígenas
frente al carácter unitario de la nación; el reconocimiento de los indígenas
como miembros de comunidades específicas y al mismo tiempo como
ciudadanos colombianos.
Por otra parte, el reconocimiento constitucional de la diversidad étnica
y cultural responde a una nueva visión del Estado, en la que ya no se
concibe a la persona humana como un individuo abstracto, sino como un
sujeto con características particulares, que reivindica para sí su propia
conciencia ética. Valores como la tolerancia y el respeto por lo diferente,
se convierten en imperativos dentro de una sociedad que se fortalece en
la diversidad, en el reconocimiento de que en su interior cada individuo
1El artículo 246 de la Constitución establece: “Las autoridades de los pueblos
indígenas podrán ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial,
de conformidad con sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean
contrarias a la Constitución y leyes de la República. La ley establecerá las formas
de coordinación de esta jurisdicción especial con el sistema judicial nacional.”
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es un sujeto único y singular, que puede hacer posible su propio proyecto
de vida.
En este orden de ideas, el presente proyecto de ley estatutaria parte de
la base de un reconocimiento a la diversidad existente dentro del territorio
colombiano. De esta forma, busca promover la descentralización y
autonomía de las autoridades indígenas con el fin de que estas tengan la
capacidad de dirigir la vida de sus semejantes en concordancia con las
particularidades que las caracterizan. Así mismo, la propuesta tiende a
favorecer una idea de libertad y autonomía de las comunidades,
materializando más efectivamente el principio de igualdad, asegurando
que el proceso de administración de justicia no pase por encima de las
particularidades de cada comunidad, protegiendo así de una mejor
manera los derechos individuales de los ciudadanos.
Específicamente, el proyecto tiene los siguientes fundamentos
constitucionales y legales: los artículos 1º, 2º, 4º, 7º, 10, 13, 29, 70, 92,
116 y 246 de la Constitución Política de Colombia, el Convenio
Internacional 169 de la OIT, la Ley 21 de 1991 y la Ley 270 de 1996,
orgánica de la administración de justicia.
La Corte Constitucional, a falta de legislación explícita, se ha encargado
de garantizar la coexstencia pacífica de las diferentes culturas en Colombia,
resolviendo los conflictos entre estas y la sociedad mayoritaria con
criterios abiertos, estudios antropológicos y en general haciendo el
intento por generar un diálogo intercultural que logre dar respuestas
satisfactorias al problema de la diversidad cultural en Colombia. En este
orden de ideas, la jurisprudencia de la Corte Constitucional, ha situado la
interpretación de las relaciones interculturales dentro del principio de
maximización de autonomía y minimización de restricciones.
III. Aspectos puntuales de la iniciativa. Modificaciones
El siguiente es un resumen de las modificaciones que nos permitimos
proponer. En este orden de ideas, se presentan los artículos específicos en
los cuales se propone un cambio y no se hace referencia a las partes que
no se modifican.
CAPITULO I
En el artículo 1º, se cambia el título del artículo de “ámbito de
aplicación” a “objetivo”, pues se considera que está en mayor concordancia
con el contenido del mismo. Así mismo, se reemplaza la parte final por
una enunciación más general y abstracta, pues consideramos que no es
conveniente que la ley sea taxativa y entre a establecer todas las
competencias de la jurisdicción.
CAPITULO II
De los conceptos y las definiciones
En el artículo 2° se proponen varias modificaciones, que se resumirán
en el orden en el que aparecen.
Jurisdicción Especial Indígena. Se cambia la titularidad de la
facultad constitucional de las autoridades indígenas a los pueblos
indígenas, de una forma similar a como la soberanía no reside en el Estado
sino en el pueblo. Se elimina la parte que hace referencia a las ramas del
Derecho pues no necesariamente existe un concepto equivalente dentro
de todas las cosmovisiones que la ley busca proteger. Por esta razón
también se excluye la parte final del artículo original respecto a la
“legislación especial vigente”. Adicionalmente, se elimina la palabra
“ancestrales” pues se entiende que los usos y procedimientos de las
comunidades indígenas son dinámicos y pueden cambiar en cualquier
momento, perdiendo así legitimidad los usos “ancestrales” respecto a
unos más contemporáneos, acordes con la realidad social de la comunidad.
Pueblos indígenas. Se elimina la posibilidad de calificar a un individuo
o a una “parcialidad” (de difícil definición) como pueblo indígena, pues
se considera que hace difícil su aplicación en la práctica. Así mismo, se
hace referencia a tres elementos constitutivos de los pueblos indígenas:
una comunidad de origen, de creencias y valores; un sentimiento de
identidad subjetivo, que se desarrolla dentro de lo que se considera el
ámbito privado (que finalmente es el fundamento de la relación entre
libertad y cultura, razón principal para la protección de la diversidad
cultural dentro de un Estado liberal) y un conjunto de instituciones
sociales que regulan el comportamiento de los miembros de la comunidad
o del grupo dentro del ámbito público.
Indígena. Se incluye la definición de indígena dentro del proyecto,
debido a que consideramos que el sentimiento de identidad subjetivo es
un lazo que une fuertemente al individuo con lo que se ha llamado en la
teoría multicultural la “cultura societal”.2 Por lo tanto, no se debía limitar
la consideración de pertenencia a una cultura a tener el domicilio dentro
de su ámbito territorial.
Autoridades de los pueblos indígenas. Se eliminaron los ejemplos
y la referencia a los reglamentos de convivencia y a la legislación
indígena con el fin de evitar enumeraciones que pueden homogenizar los
diferentes tipos de autoridades indígenas.
Indígena por adopción. En el artículo original, la descripción del
indígena por adopción no diferenciaba claramente al sujeto con el
indígena por vinculación “natural”. Así mismo, la redacción del artículo
condicionaba la pertenencia de un individuo a la comunidad a tres
supuestos: la filiación y la pertenencia y la identificación cultural. En este
sentido, aquél que se identificara con la cultura y quisiera pertenecer a la
misma, sometiéndose voluntariamente a sus usos y costumbres, si no
tenía lazos de filiación no era considerado indígena. Por lo tanto, y para
reconocer adecuadamente que el individuo es libre de elegir la cultura
societal que informa sus acciones, el proyecto de modificación remplaza
el conector “y” por el conector “o” en este artículo.
Autoridades del sistema jurídico nacional. Se exceptúan las
autoridades indígenas pues aunque estas aparecen en las leyes referidas,
precisamente el objetivo de la ley es excluirlas de su pertenencia al
sistema jurídico nacional.
Autoridades de los pueblos indígenas. Dado que no necesariamente
existe un concepto equivalente dentro de todas las cosmovisiones que la
ley busca proteger se excluye la parte del artículo original respecto a la
“legislación especial”. Así mismo, se eliminan las referencias a las
autoridades indígenas reconocidas actualmente como voceras de sus
intereses ante el Estado, pues se considera que esto limita su libertad de
escoger quienes deben regir sus destinos. En consecuencia, la parte final
del artículo original se remplaza por una enunciación de un parámetro
más breve sobre el tipo de autoridad que será reconocida por el Estado
mayoritaria como relevante para el análisis legal del articulado que se
estudia.
CAPITULO III
Principios generales
Artículo 4°. Autonomía judicial. Se elimina la parte del artículo que
hace referencia a las funciones administrativas de las autoridades indígenas
pues esto no diferencia entre autoridades jurisdiccionales y políticas, y la
ley sólo hace referencia a la facultad de administrar justicia. Dado que la
jurisprudencia constitucional en nuestro sistema jurídico sólo tiene el
valor de criterio auxiliar, no de fuente de Derecho, la modificación del
proyecto propone integrar los principios básicos que creó la Corte
respecto al problema de la jurisdicción indígena, con el fin de que sus
argumentos, de gran valor para el problema de la interpretación de la
diversidad cultural en Colombia, tenga fuerza de ley.
Así, se incluyen el principio de maximización de autonomía y
minimización de la intervención del Estado en la administración de
justicia por parte de las autoridades indígenas. De la misma forma, se
reconoce la validez de sus procedimientos en esta materia. Se limita sin
embargo su autonomía, en concordancia con el proyecto original. Sin
embargo, este límite no se formula de manera abstracta como en el
proyecto original, sino que se materializa en el derecho a la vida, la
prohibición de la esclavitud y la tortura y el debido proceso.
Artículo 5°. Debido proceso. Dado que el límite del debido proceso
no es tan fácil de identificar como el derecho a la vida o la prohibición de
la tortura, la ley define el debido proceso de una forma mucho más
general que su formulación habitual, con el fin de abarcar en la medida
de lo posible la mayor cantidad de usos y procedimientos que en todo caso
respeten la dignidad humana.
Artículo 6°. Acceso a la justicia. Este artículo busca garantizar que
la existencia de una jurisdicción especial indígena no implique el
2Kymlicka Op. Cit.
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desconocimiento del derecho fundamental de todo ciudadano a acceder
a la justicia. Sin embargo, el artículo del proyecto original no garantizaba
de una manera adecuada el acceso a la justicia de los nacionales que no
pertenecen a la cultura y que sin embargo entran en contacto con sus
autoridades, por esta razón se sugiere este cambio en el artículo.
Artículo 7°. Respeto a la diversidad y particularidades lingüísticas.
Se cambió el título del artículo para ampliar su cobertura. En este sentido,
se reconoce el nexo existente entre la cosmovisión particular y su
expresión a través del lenguaje. Por lo tanto, al garantizar la posibilidad
de que cada individuo, pueda expresarse en el idioma con el cual se
identifica culturalmente. Se amplía el articulado con el fin de dar más
claridad a la forma en la cual debe procederse para garantizar este derecho
lingüístico.3
Artículo 8°. Respeto a la diversidad étnica y cultural. Se cambia la
parte final del artículo pues se reconoce que es posible que se dé
internamente un desarrollo legal tendiente a proteger la diversidad
cultural, y el artículo original parecía sujetar este desarrollo a los
Tratados Internacionales sobre la materia.
Artículo 9°. Reciprocidad. El artículo del proyecto original enunciaba
el principio de reciprocidad pero no lo aplicaba. Por esta razón, se amplió
su contenido para que se aplique, por mandato legal, tanto al sistema
jurídico nacional como a las autoridades indígenas. De esta manera se da
una aplicación más completa y efectiva a este principio
Artículo 10. Efectos de las decisiones judiciales. Se cambia la “cosa
juzgada” por “efectos de las decisiones judiciales” para proteger de una
manera más adecuada al individuo sujeto de una decisión de ser juzgado
dos veces por un mismo hecho. Se elimina el parágrafo del artículo
original pues se considera que no hace parte del objeto de esta ley regular
las sanciones aplicables a las autoridades indígenas.
CAPITULO IV
Competencias
Artículo 11. Reglas de competencia. Como factor determinante para
la competencia de la jurisdicción indígena, el proyecto original
contemplaba tanto el factor subjetivo (personal) como el factor territorial.
Dado que el artículo 246 constitucional no contempla la posibilidad de
que las autoridades indígenas administren justicia por fuera de sus
territorios, se excluye el factor subjetivo y se deja exclusivamente el
factor territorial. A partir de las reglas que se enuncian se busca aclarar
las reglas aplicables y garantizar que los individuos que se encuentran en
el umbral de las jurisdicciones no se aprovechen de esta situación para su
propio beneficio.
Artículo 12. Conflictos de competencia. Se modifica este artículo
pues se considera es necesario dar una respuesta a la situación posible de
que las autoridades indígenas no lleguen a un acuerdo respecto a la
competencia del juzgamiento de un delito. Por lo tanto, y sólo de manera
subsidiaria, se le adjudica esta facultad al Consejo Superior de la
Judicatura.
CAPITULO V
Disposiciones varias
Artículo 13. Formalidades. Se suprime toda la parte final del artículo
original y se hace una enunciación menos rígida de la forma en la cual
deben cumplir las formalidades propias de la sociedad mayoritaria las
decisiones de las autoridades indígenas.
También se suprime el parágrafo que exige a las autoridades indígenas,
para efectuar las formalidades antes reseñadas, probar su personería
jurídica. Esto resulta problemático frente a la diversidad de los usos y
costumbres que la ley busca proteger.
Artículo 14. Convenios. Se suprime la parte final del artículo original
porque la Corte consideró inconstitucional4 la posibilidad de entregar en
custodia a miembros de las comunidades indígenas juzgados por las
autoridades nacionales.
Artículo 15. Redención de penas.
Artículo 16. Menores indígenas.
Artículo 17. Autoridades de paz.
Artículo 19. Control disciplinario.
Estos artículos del proyecto original se eliminan. El 15 debido a que
la Corte Constitucional en su Sentencia C-370 del 2002 estableció que la
reintegración del individuo a su medio sociocultural era una pena
inconstitucional, el 16 porque su aplicación podría llevar a una
rehabilitación que no respetara las particularidades de los menores
indígenas, el 17 porque esta ley no tiene por objeto regular las funciones
administrativas de las autoridades indígenas, y finalmente el 19 porque
tampoco tiene por objeto el control disciplinario de sus actuaciones.
Artículo 16. Práctica de pruebas. Se cambia el título eliminando la
palabra “intercambio” porque se entiende que este está contenido en el
principio de reciprocidad. Por lo tanto, se hace referencia a la necesidad
de que el juez nacional tenga en cuenta la cosmovisión particular que
informa las actuaciones de quien está bajo su jurisdicción, con el fin de
no atentar contra su integridad cultural.
CAPITULO VI
Del Plan de Desarrollo de la Rama Jurisdiccional
Artículo 22. Interpretación. Dado que el artículo 26 sólo permite
elevar el nivel de la jurisprudencia constitucional al rango de criterio
auxiliar de interpretación, se modifica este artículo para que la ley no sea
objeto de una demanda de inconstitucionalidad.
Artículo 24. Transitorio. Se incluye la titulación de transitorio al
segundo párrafo del artículo 23 que establece:
En virtud de su vigencia, las Autoridades Judiciales Nacionales,
previa solicitud de las autoridades de los pueblos indígenas, deberán
remitir a la respectiva autoridad indígena, los procesos que estuvieren
adelantando y que conforme a esta ley son competencia de la jurisdicción
indígena. En caso de duda se deberá atender a lo dispuesto en el artículo
12 de la presente ley.
Proposición
Dese primer debate al Proyecto de ley número 35 de 2003 Senado, por
medio de la cual se desarrolla el artículo 246 de la Constitución Política
de Colombia y se dictan otras disposiciones, con el pliego de
modificaciones adjunto.
Cordialmente,
Carlos Gaviria Díaz,
Senador Ponente.
PLIEGO DE MODIFICACIONES AL PROYECTO DE LEY
NUMERO 35 DE 2003 SENADO
por medio de la cual se desarrolla el artículo 246 de la Constitución
Política de Colombia y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
CAPITULO I
Ambito de Aplicación
Artículo 1°. Objetivo. La presente ley busca establecer formas de
coordinación entre la jurisdicción especial indígena y el sistema judicial
nacional y dictan otras disposiciones en relación con las funciones de las
autoridades de las comunidades indígenas.
CAPITULO II
De los conceptos y las definiciones
Artículo 2°. Para los efectos de la presente ley, se establecen las
siguientes definiciones:
Jurisdicción especial indígena. Es la facultad constitucional de las
autoridades de los pueblos indígenas dentro de su ámbito territorial, de
administrar justicia en forma autónoma, integral e independiente de
acuerdo con sus usos y costumbres ancestrales así como sus propias
normas y procedimientos, dentro de los límites que la Constitución
colombiana, en su carácter de pluriétnica y multicultural, establece.
Pueblos indígenas. Se entiende por pueblos indígenas, los grupos o
comunidades descendientes de los pobladores originarios de América,
3Kymlicka Op. Cit.
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