Gaceta del Congreso del 27-12-2016 - Número 1177PL (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 27 Diciembre 2016 |
| Número de Gaceta | 1177 |
PROYECTOS DE LEY
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CÁMARA
AÑO XXV - Nº 1177 Bogotá, D. C., martes, 27 de diciembre de 2016 EDICIÓN DE 41 PÁGINAS
DIRECTORES:
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
C Á M A R A D E R E P R E S E N T A N T E
S
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
www.camara.gov.co
GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
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I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
PROYECTO DE LEY NÚMERO 216 DE 2016
CÁMARA
por medio de la cual se establece la regulación a
la producción, comercialización y exportación de es-
meraldas y se dictan otras disposiciones.
CAPÍTULO IX
Articulado
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1°. Objeto. La presente ley tiene por obje-
to el aumento exponencial de regalías en el sector es-
meraldas y demás piedras preciosas y semipreciosas a
través del mecanismo de subasta pública, mejorando el
recaudo tributario y dando solución a la problemática
social en la cadena productiva de las esmeraldas y de-
más piedras preciosas y semipreciosas cuyos yacimien-
tos se encuentran en el subsuelo colombiano.
Artículo 2°. Incremento exponencial de las regalías.
&RQHO ¿QGH DXPHQWDUH[SRQHQFLDOPHQWH ODVUHJDOtDV
por concepto de exportación de esmeraldas, estas ten-
drán que ser talladas en el territorio nacional antes de
su exportación.
Parágrafo. La ganancia ocasionada por el valor
agregado que produce la exportación de la esmeralda
WDOODGDQRVROREHQH¿FLDUiDORVPXQLFLSLRVSURGXFWRUHV
sino a todo el territorio nacional.
Artículo 3°. Subasta pública de esmeraldas y de-
más piedras preciosas y semipreciosas&RQHO ¿Q GH
brindar empleo, transparencia, trazabilidad y una ade-
cuada tributación en la comercialización de esmeraldas
y demás piedras preciosas, toda producción de mate-
rial en bruto proveniente de la explotación de un título
minero vigente, antes de ser transformada o exportada,
tendrá que comercializarse a través del mecanismo de
subastas públicas dentro del territorio nacional bajo la
supervisión y reglamentación del Ministerio de Minas,
Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo, contando con el acompañamiento
de los gremios nacionales de esmeraldas y demás pie-
dras preciosas.
Parágrafo. Corresponde al Gobierno nacional im-
plementar, reglamentar, supervisar y vigilar el sistema
de subasta pública en el sector Esmeraldífero y demás
piedras preciosas.
Artículo 4°. Capacitación y alternativas laborales
para los municipios productores. Aquellas entidades
territoriales donde se explote esmeraldas y demás pie-
dras preciosas, recibirán capacitación técnica perma-
nente del Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena), el
Ministerio de Educación y el Ministerio de Minas y
Energía, con el objetivo de buscar nuevas alternativas
laborales en los municipios productores.
Artículo 5°. La presente ley rige a partir su promul-
gación.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
CAPITULO I
Antecedentes históricos de la minería
colombiana
1. Objeto de la Ley. La presente ley tiene por obje-
to el aumento exponencial de regalías en el sector es-
meraldas y demás piedras preciosas y semipreciosas a
través del mecanismo de subasta pública, mejorando el
recaudo tributario y dando solución a la problemática
social en la cadena productiva de las esmeraldas y de-
más piedras preciosas y semipreciosas cuyos yacimien-
tos se encuentran en el subsuelo colombiano.
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2. Antecedentes Históricos
2.1 La minería en el sistema neogranadino
“La minería fue la actividad más importante de la
economía hispanoamericana durante el periodo colo-
nial, generando unos circuitos comerciales de carácter
extractivo que vincularon estos territorios con Europa.
De hecho, a partir de la segunda mitad del Siglo XVI,
cuando se revisa la cartografía de los principales encla-
ves mineros es posible observar su concordancia con el
eje vertical de estructuración político-económico de las
colonias españolas” (Duarte, la posesión minera pre-
caria y el sistema de ocupación neogranadino, 2012).
En Colombia “los ríos que nacen en las tres cor-
dilleras, estaban por esos días cargados de oro y plata
en sus arenas ribereñas y en el limo de su fondo. La
³EDWHD´R³FXQD´ HUDVX¿FLHQWH SDUDTXH XQHVSDxROR
un mestizo con resistencia física, ambición y tesón su-
¿FLHQWHVGHGLFDUDDxRVDHVWHWUDEDMR\ SDUDTXHHYHQ-
tualmente, llegara a enriquecerse, si es que un acciden-
te, una enfermedad o una víbora, no terminaba antes
con su vida” (Poveda 2002:2). A falta de un gran ya-
cimiento que aglutinara a los mineros, como fuera Po-
tosí en el Virreinato del Perú, los escasos habitantes de
Nueva Granada vivían dispersos en una gran extensión
de terreno y, en estas condiciones, era muy difícil que
el Virreinato produjera otros bienes exportables. Como
ya se había mencionado, esto no quiere decir que la
minería impidiera el desarrollo de la agricultura y la
ganadería, antes al contrario: el avituallamiento de los
centros mineros dio lugar a la apertura de explotacio-
nes agrícolas que no habrían existido sin los centros de
consumo mineros. En los asentamientos aislados, los
propios mineros tenían autorización para talar parce-
las de selva y cultivar sus propios campos. De acuerdo
con Restrepo (1970:592), bajo dicho sistema extractivo
se crearon asientos o asentamientos mineros. Algunos
tuvieron una duración efímera, otros cambiaron de ubi-
cación conservando su nombre y un cierto número de
ellos ha llegado hasta nuestros días bien conservando
su importancia, bien transformados en pequeñas po-
blaciones” (Duarte, La posesión minera precaria y el
sistema de ocupación neogranadino, 2012).
“Durante tres siglos y algo más, la minería neo-
granadina trabajó de esta forma simple y primitiva, en
unos casos en “reales de minas” que eran propiedades
del lejano rey de España, y en otros casos en minas
de particulares, quienes debían entregar al Gobierno
virreinal una royalty del 20 % de su producción (lla-
mada “el quinto real”), para ser enviado a la metrópoli.
Tiempo después cuando se desarrollan los procesos de
independencia, los nuevos Gobiernos criollos se que-
dan con ese quinto real, Royal, real, regalía. Ese es el
origen de las actuales regalías o royalty” (Duarte, La
posesión minera precaria y el sistema de ocupación
neogranadino, 2012).
2.2 Legislación minera colonial neogranadina
“El origen de la legislación minera española remon-
WDVXLQÀXHQFLDDODOHJLVODFLyQURPDQD(VFRQYHQLHQWH
aclarar que en un principio dicha legislación reconoció
el “Principio de Accesión” de acuerdo con el cual el
dueño del suelo lo era también del subsuelo; luego, con
el Código Justiniano y en el Teodosiano este principio
fue transformado y empezaría a regir una legislación en
la que si bien se reconocía al Jefe de Estado un derecho
superior sobre las minas, también permitía el recono-
cimiento de derechos a los propietarios del terreno en
el que se encontrasen los yacimientos. Por lo tanto, y
teniendo en cuenta que la Península Ibérica fue provin-
cia Romana, no es sorprendente encontrar que la legis-
lación española heredara en gran parte los fundamentos
romanos. Para el caso de la legislación adoptada en los
territorios americanos desde la época de la colonia y
primeros años de la República conviene aclarar que la
corona española, siempre diferenció la propiedad terri-
torial de la propiedad minera. De modo que la Coro-
na entregaba, tan so lo una posesión precaria, pues las
PLQDVQXQFD VDOtDQGH VXSDWULPRQLR \HO EHQH¿FLDULR
estaba obligado a pagar una regalía” (Duarte, La pose-
sión minera precaria y el sistema de ocupación neogra-
nadino, 2012).
“Las colonias americanas se rigieron por las leyes
generales españolas sobre minas, sin perjuicio de lo
que se estipulara especialmente para cada provincia. A
partir de 1256, con la promulgación de “Las Siete Par-
tidas” se concedía el derecho de usufructo en vida del
VREHUDQR GHELHQGR FRQ¿UPDUVH GLFKR SULYLOHJLR SRU
su sucesor. En 1384 por medio del Ordenamiento de
Alcalá, se reconoció la propiedad privada de algunas
minas, reservando para sí el dominio sobre las minas
salinas y de metales. Más adelante se diseñaron otros
ordenamientos como el de Birbiesca, las Ordenanzas
antiguas y las Ordenanzas de Nuevo Cuaderno bajo los
cuales el Rey buscó incentivar la minería, posibilitando
a los particulares buscar en sus tierras las minas de oro,
plata y otros metales, a cambio de un porcentaje de lo
extraído de ellas. De gran trascendencia fueron las Or-
denanzas de Nuevo Cuaderno implementadas por Feli-
pe II en 1584, que derogaron casi toda la normatividad
DQWHULRU\UHJXOyHOWHPDGHODVDGMXGLFDFLRQHV¿MyODV
regalías que se debían a la Corona y detalló el proceso
de titulación de las minas. Para el caso de América lati-
na regirían las Leyes de Recopilación de Indias, imple-
mentadas por Carlos II en 1680. Para el virreinato de
la Nueva Granada las Ordenanzas de Nueva España –
(México) se consideran como los precedentes legislati-
vos más importantes” (Duarte, La posesión minera pre-
caria y el sistema de ocupación neogranadino, 2012).
Para “1587 a raíz de los descubrimientos de las mi-
nas de Zaragoza (situadas sobre el río Nechí) en la pro-
vincia de Antioquia, Gaspar de Rodas produjo una de
las más importantes regulaciones de esta actividad para
el caso de la Nueva Granada. Este ordenamiento par-
tía del principio planteado en las Siete Partidas de Al-
fonso X el Sabio, sobre la propiedad del subsuelo. La
Ordenanza de Rodas se constituyó en un código de ad-
ministración de la explotación minera, principalmente
en la fase de exploración de los yacimientos” (Duarte,
La posesión minera precaria y el sistema de ocupación
neogranadino, 2012).
“Otra ordenanza de importancia en la legislación del
subsuelo colonial neogranadino, vendría de la mano de
las Reformas Borbónicas, en cabeza del Visitador y oi-
dor Mon y Velarde en 1770, quien siguiendo el modelo
de las Ordenanzas de Nueva España, buscó establecer
orden en el caos jurídico de la propiedad minera que
encontró en el territorio antioqueño. Las Ordenanzas
de Mon y Velarde organizaron la circulación moneta-
ria, ordenando la sustitución del oro en polvo por mo-
neda acuñada como medio de pago, y por medio de un
ejercicio de “reforma agraria” trató de fomentar la agri-
cultura para aliviar el costo de los consumos alimen-
ticios en las zonas mineras (Ocampo 1996)” (Duarte,
Gൺർൾඍൺൽൾඅ&ඈඇඋൾඌඈ1177 martes, 27 de diciembre de 2016 Página 3
La posesión minera precaria y el sistema de ocupación
neogranadino, 2012).
2.3 El comienzo de la minería republicana
“Entre 1810 y 1820 las guerras de la Independen-
cia cerraron muchas minas menores. Pero los mineros
particulares más grandes (como los de la provincia de
Antioquia) se enriquecieron con el metal que ya no pa-
gaba el “quinto real” y que ahora llevaban a Jamaica
para comprar productos ingleses en la nueva atmósfera
de libre comercio que se expandía entre las antiguas
colonias. (Poveda 2002).
Durante casi todo el siglo XIX el oro fue el prin-
cipal producto de exportación y permitió equilibrar la
vacilante balanza de comercio colombiana. Este me-
tal, además de la plata y el platino, atrajo casi desde el
comienzo de la República a inversionistas extranjeros
que trajeron capital y tecnología. En 1825 y en los dos
o tres años siguientes vinieron a las minas de plata de
Santa Ana y a las de oro de Marmato y de Supía (en
el actual departamento de Caldas) varios ingenieros
de minas ingleses y alemanes traídos por el nuevo Go-
bierno colombiano o por empresarios particulares. La
moderna tecnología que ellos le inyectaron a la minería
EHQH¿FLyHVSHFLDOPHQWH DOD PLQHUtD GHVRFDYyQ TXH
adquirió así una gran importancia que antes no tenía.
En Antioquia y en el Cauca surgieron también empre-
sarios mineros colombianos que aprendieron y logra-
ron con éxito fundar sus empresas y hacerlas crecer a
medida que el mercado lo requería. Cuando en 1851
el general José Hilario López ordenó la libertad de los
esclavos, en Antioquia ya casi no existía esa condición,
pero en el Cauca, Tolima y Santander tuvieron que ser
liberados y remplazados por mano de obra asalariada
(Ocampo 1996)” (Duarte, El Principio de “Accesión”
en la minería republicana, 2012).
2.4 La legislación federalista, el principio de acce-
sión y el arrendamiento minero
“Conforme a la Constitución de 1821 siguieron ri-
giendo las leyes españolas sobre minas; esta situación
se prolongó aun cuando el 5 de agosto de 1823 apare-
ció la primera Ley de Minería de la República “sobre
arrendamiento de minas”, la cual autorizó al poder eje-
cutivo para que diera en arrendamiento todas las minas
pertenecientes a la República, salvo las de platino, dan-
GRRULJHQDOD¿JXUDGHO³DUUHQGDPLHQWRPLQHUR
Un suceso que alteraría de manera importante el
Gobierno del subsuelo en los comienzos republicanos
VHSUHVHQWDUtDHQRFWXEUHGHFXDQGRFRQHO¿QGH
fomentar la agricultura se expidió la ley sobre enaje-
nación de tierras baldías. Esta ley estableció que el Es-
tado dispondría de las tierras baldías y que se prefería
en su adjudicación a aquellos poseedores que tuvieran
casas o labranzas en ese terreno. “De acuerdo con un
pronunciamiento de la Corte en 1939 esta ley recono-
ció la propiedad particular sobre tierras adquiridas por
compensación, compras sucesivas y demás títulos. Por
medio de esta ley el Estado reconoció, sobre las tierras
baldías que enajenaba, la propiedad privada del suelo,
VLQVHSDUDUOR GHOVXEVXHOR 3RU HVWDUD]yQ SRGUtDD¿U-
marse que se dio aplicación al “principio de accesión”,
ya que aquel que adquiría un terreno baldío del Esta-
do, lo hacía junto con lo que a este accediera”. Así en
1820 se expide la Ley 20, la cual autorizó el Gobierno
nacional a entregar las minas que se encontraran en te-
rrenos baldíos como medio de pago de deuda extranje-
ra” (Duarte, El Principio de “Accesión” en la minería
republicana, 2012).
“En 1829 el por entonces Presidente de la Repúbli-
ca Simón Bolívar, expidió en Quito el “Reglamento de
Minas” adoptando para la gran Colombia las Ordenan-
zas de Minería de Nueva España. Tanto el Reglamento
de Minas como la Ley de Minas de 1823 nacionali-
zaban las riquezas minerales, utilizando el principio
Español del Domino Eminente del Estado sobre todas
las sustancias orgánicas. A pesar que el Reglamento so-
bre Minas mantenía el principio de propiedad por parte
del Estado, el Gobierno podía conceder las minas en
propiedad o posesión a los ciudadanos que así lo soli-
citaran, pero sujetos a su explotación y al pago de un
tributo sobre el valor y la cantidad del mineral extraído.
/DPRGL¿FDFLyQPiVUHOHYDQWHLQWURGXFLGDHQHOUHJOD-
mento con respecto a las Ordenanzas, consistió en es-
tipular que ninguna mina podía declararse abandonada
o desierta, sino solo al cabo de un año de no haberse
trabajado” (Duarte, El Principio de “Accesión” en la
minería republicana, 2012).
“Puede decirse que de 1829 a 1886 la gobernabili-
dad minera se sustentó en el derecho de la República
sobre las minas de cualquier clase. Sin embargo, el en-
raizamiento de las ideas federales y del espíritu liberal
de la apoca remarco la importancia económica que re-
presentaba el ser propietario de una mina, lo que llevó a
pensar que se cumpliría una mejor función pública del
patrimonio nacional, si se traspasaba el dominio de las
mismas, incluyendo el subsuelo minero, a dominio pri-
vado. A partir de esta noción y bajo la Constitución de
1858, de corte netamente federalista, se dejó en manos
de los Estados confederados la propiedad de la mayo-
ría de las minas conocidas, salvo las reservadas por la
confederación. Según el artículo 6° de esta Constitu-
ción, la Confederación solo se reservaba las minas de
esmeraldas, sal gema y vertientes saladas, estuvieren o
no en tierras baldías. Se entendió que las demás minas
pasaban al dominio de los Estados soberanos que com-
ponían la Confederación. Más tarde, la Constitución
de los Estados Unidos de Colombia de 1863, conservó
para la Unión los derechos que pertenecían a la Con-
federación. Es importante aclarar que tanto esta carta
como su antecesora no adjudicaron las minas a los Es-
tados, sino que otorgaron a estos jurisdicción que les
permitía legislar sobre la materia” (Duarte, El Principio
de “Accesión” en la minería republicana, 2012).
“Bajo la gobernanza federal cada Estado soberano
desarrollo reglamentaciones particulares en torno a la
posesión de los yacimientos. De esta manera, el Estado
Soberano de Panamá, adoptó una posición estatista a
través de su política minera. El Estado Soberano del
Cauca mediante Ley 59 de 1873 abandonó el sistema
UHJDOLVWD\ WLSL¿FD HOVLVWHPD GH OD DFFHVLyQDO GHFOD-
rar que, con excepción de las minas que se reservó la
Unión (o sea las de esmeralda y de sal gema), todas
las demás pertenecían al dueño del terreno. El Estado
6REHUDQRGH$QWLRTXLDWLSL¿FDXQVLVWHPDLQWHUPHGLRR
ecléctico en cuanto establece mediante Ley 28 de 1864,
más tarde por la Ley 127 de 1867 (que aprobó el Có-
digo de Minas), que el Estado Soberano se reservaba
las de oro, plata, platino, cobre y piedras preciosas; y
que las demás pertenecían al dueño del terreno, salvo
las de esmeraldas y de sal gema, que eran propiedad
de la Unión” (Duarte, El Principio de “Accesión” en la
minería republicana, 2012).
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