Gaceta del Congreso del 28-09-2004 - Número 575EA (Contenido completo)
| Fecha de publicación | 28 Septiembre 2004 |
| Número de Gaceta | 575 |
GACETA DEL CONGRESO 575 Martes 28 de septiembre de 2004 Página 1
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
SENADO Y CAMARA
G A C E T A D E L C O N G R E S O
AÑO XIII - Nº 575 Bogotá, D. C., martes 28 de septiembre de 2004 EDICION DE 28 PAGINAS
DIRECTORES:
REPUBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PUBLICO
S E N A D O D E L A R E P U B L I C A
EMILIO RAMON OTERO DAJUD
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
E S T U D I O D E A N T E C E D E N T E S
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
ANGELINO LIZCANO RIVERA
SECRETARIO GENERAL DE LA CAMARA
www.camara.gov.co
PROYECTO NUMERO 24
REGIMEN DE ADMINISTRACIÓN DE CONGRESOS
Estudio de Antecedentes
Solicitado por:
Mesa Directiva de la Cámara de Representantes
Mentor a cargo:
Doctor Humberto Sierra Porto
Congreso de la República de Colombia
Bogotá, D. C., agosto de 2004
CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO LEGISLATIVO
Oficina de Asistencia Técnica Legislativa
ASUNTO: Estudio de Antecedentes
TEMA: Régimen de administración de los
Congresos
SOLICITANTE: Mesa Directiva de la Cámara de
Representantes
PASANTE A CARGO: Equipo de trabajo de la Oficina de
Asistencia Técnica Legislativa.
MENTOR A CARGO: Doctor Humberto Sierra Porto
FECHA DE SOLICITUD: 16 de diciembre de 2003
FECHA DE CONCLUSIÓN: 12 de julio de 2004
Breve descripción de la solicitud
La Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, solicitó a la Oficina
de Asistencia Técnica Legislativa realizar un estudio de antecedentes sobre
el régimen de administración de los parlamentos o Congresos de otros países
del mundo, particularmente, sobre los modelos de administración de estos,
injerencia de los congresistas en asuntos administrativos, y determinar si
existen modelos de administración de los congresos por parte de entidades
o personas jurídicas privadas.
Resumen ejecutivo
1. Objetivo y orden del estudio
De acuerdo con la Constitución Política Colombiana, es el Congreso de
la República el órgano encargado de la Función Legislativa del poder
público, sin embargo no es esta la única función a él confiada. Adicionalmente
la Constitución y su Reglamento Interno, la Ley 5ª de 1992, le asignan
funciones de carácter Constituyente, de Control Político, de Control Público,
Función Electoral, Función Judicial, Función de Protocolo y Función
Administrativa.
Si bien, es la Rama Ejecutiva del Poder Público la encargada
principalmente de la Función Administrativa, no es ella la única que la
cumple. Así, a órganos de la Rama Judicial u Organismos de Control,
también les corresponde adelantar dicha actividad dentro de su campo de
acción y el Congreso de la República no es la excepción, señalando, como
se hizo anteriormente, que no es esta su principal función.
La Constitución Política de 1991 en el artículo 150 número 20 autoriza
al Congreso de la República para que por medio de una ley establezca sus
servicios técnicos y administrativos. En concordancia con lo anterior, la Ley
5ª de 1992 encarga al Congreso de prestar la función administrativa
especialmente para establecer la organización y funcionamiento del Congreso
en pleno, el Senado y la Cámara de Representantes.
El Senado de la República y la Cámara de Representantes en cuanto a su
parte administrativa tienen competencias y funciones diferentes, y otras
conjuntas, por lo cual en algunas ocasiones se ha dificultado la total
eficiencia y eficacia del manejo del Congreso como una Institución Unificada.
Por tal razón la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes solicitó
a la Oficina de Asistencia Técnica Legislativa del Congreso un estudio
comparado sobre las formas en que se administran algunos Congresos en el
Mundo.
Para cumplir con tal fin la Oficina de Asistencia Técnica realizó el
estudio de antecedentes en el siguiente orden:
Como primer término se aborda el estado actual de la materia analizando
la administración del Congreso a la luz de la Constitución Política, las leyes,
los decretos y la jurisprudencia.
Seguidamente se hace un repaso de los proyectos de ley que sobre el tema
han sido presentados a consideración del Congreso y se expondrán las
principales modificaciones que se proponen.
Posteriormente se presentan los estudios técnicos que han realizado
entidades distintas al Congreso de la República en lo referente a la
administración de esta institución.
Se analizó a través del estudio de derecho comparado en el tema de
administración de congresos en países de América Latina, Centroamérica,
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América del Norte y Europa, señalando en cada caso aquellos aspectos que
resulte relevantes, importantes o innovadores para el caso colombiano.
En el punto final se hace un breve análisis a manera de conclusiones, que
nos brinda una visión panorámica del estado de la cuestión en nuestro país
y de los posibles caminos que se pueden reconocer.
2. La administración del Congreso. Situación actual y problemas
El régimen de administración de las cámaras legislativas colombianas se
encuentra en la Ley 5ª de 1992. El artículo 367 encarga del orden
administrativo del Senado a la Dirección General Administrativa, la cual
cuenta con un Director General elegido por la plenaria de la Corporación. Su
función es administrar los recursos que a este ente le corresponden para su
buen funcionamiento. Mientras que la administración de la Cámara de
Representantes se encuentra a cargo de la Mesa Directiva de la misma, de
acuerdo con lo dispuesto por el artículo 381 de la misma ley. Dicha ley se
encarga de regular al detalle lo referente a la administración del Congreso
en su integridad y el manejo de los recursos que a él le son asignados.
Sin embargo no es solo la Ley 5ª de 1992 la que regula su actividad
administrativa, adicionalmente existen otros continentes legales y
reglamentarios que inciden en el desempeño administrativo de todo el
Congreso.
Así, la Ley 80 de 1993 “Estatuto de contratación de la administración
pública”, hace al Senado de la República y a la Cámara de Representantes
objeto y destinatarios de las disposiciones que en materia de contratación
contiene dicha norma. De tal forma que los presidentes del Senado y de la
Cámara de Representantes, son competentes para celebrar contratos en
representación de sus corporaciones con la posibilidad de delegar esta
función en funcionarios de menor jerarquía.
De la misma forma la Ley 87 de 1993, referente al control interno cuenta
con plena aplicabilidad en las oficinas del Congreso. Dicha ley ordena que en
todas las entidades públicas debe existir una oficina de Control Interno, sin ser
el Congreso de la República la excepción. De igual manera la Ley 186 de 1995
trata el tema de las Unidades de Trabajo Legislativo, así mismo en su artículo
6º facultó a las Mesas Directivas de cada Cámara para expedir el Estatuto de
Administración de Personal de estas, dicho artículo fue objeto de estudio por
la Corte Constitucional, que declaró inconstitucional el mismo.
Por otra parte, encontramos la Ley 443 de 1998, la cual define el sistema
de carrera administrativa para los servidores públicos y ordena que mientras
se dictan las normas especiales de carrera de los empleados del Congreso de
la República, le son aplicables a estos el régimen general definido en la ley
para los demás servidores. (Esta ley saldrá muy pronto de la vida jurídica,
al ser derogada por otra que se encuentra pendiente de sanción presidencial).
En esta ley que se menciona, se conservará la misma norma transitoria para
los funcionarios del Congreso de la República.
Importante resulta la regulación que del tema de función administrativa
hace la Ley 489 de 1998, “Organización y funcionamiento de la entidades
del Estado”, ya que el Congreso al ejercer esta función, se convierte en
directo destinatario de las disposiciones que ella contiene. De acuerdo con
la misma, es posible que particulares cumplan con la función administrativa
en ocasiones especiales y con el cumplimiento de unos requisitos específicos,
los cuales han sido complementados por la jurisprudencia de la Corte
Constitucional y serán abordados más adelante.
Finalmente, el Decreto 111 de 1996, “compilador del Estatuto Orgánico
de Presupuesto”, al recopilar las normas referentes al Presupuesto General
de la Nación no deja de lado el tema del Congreso de la República y organiza
todo lo referente a su participación en el presupuesto. Hay que aclarar que
de acuerdo con esta norma el Congreso de la República en materia presupuestal
no actúa como un solo órgano, por el contrario le da un tratamiento separado
al Senado y a la Cámara de Representantes. Hasta aquí lo referente a las
normas que guían el ejercicio de función administrativa por parte del
Congreso de la República.
3. Antecedentes jurisprudenciales
Es sabido que la Ley 5ª de 1992 cuenta con el rango de orgánica de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 151 de la Constitución, sin embargo
lo referente al régimen de administración de la Corporación, que se encuentra
incluido en la misma ley debe ser tramitado por ley ordinaria, por lo que se
planteaba la incógnita de cómo debía tramitarse una reforma a la
administración del Congreso; al respecto la Corte consideró en la Sentencia
C-025 de 1997 lo siguiente:
“La regulación de una materia por el Congreso, mediante un tipo especial
de ley –v.gr. ley estatutaria–, puede así mismo comprometer el ejercicio de
sus facultades legislativas ordinarias y de su cláusula general de competencia.
Los contenidos –en este caso orgánicos– de la ley especial, solo podrán
modificarse, adicionarse o derogarse, en virtud de una ley del mismo tipo y
surtiéndose el procedimiento especial. Por su parte, el contenido ordinario
de la ley especial, esto es, producto de una competencia general y no ligado
al núcleo esencial de la reserva de ley especial, puede, en el futuro,
modificarse, adicionarse o derogarse, mediante el procedimiento legislativo
ordinario”.
De tal forma la Corte deja claro que de requerir una modificación al
régimen de administración del Congreso de la República colombiano, esta
debería tramitarse como ley ordinaria y no orgánica, sin importar que hoy,
dicho régimen se encuentra contenido en una ley de categoría orgánica.
De igual forma con respecto al cumplimiento de funciones administrativas
por parte de particulares la Corte expresó lo siguiente en la Sentencia C-830
de 2001:
“Resulta oportuno señalar, que el tema de la asunción de funciones
administrativas por parte de los particulares al que se viene haciendo
alusión, no debe confundirse con el tema de privatización de ciertas
entidades públicas. En efecto, la privatización es un fenómeno jurídico que
consiste en que un patrimonio de naturaleza pública, es enajenado a
particulares, de tal manera que se trueca en privado. La privatización
comporta un cambio en la titularidad de ese patrimonio, que siendo estatal,
pasa a manos de los particulares, y debe aquella responder a políticas que
miran por la realización de los principios de eficiencia y eficacia de la
función pública y enmarcarse dentro de los criterios del artículo 60 de la
Carta”.
“La atribución de funciones administrativas a particulares hecha por las
autoridades, no conlleva, en modo alguno, cambio en la titularidad del
patrimonio estatal. Significa simplemente la posibilidad dada a aquellos de
participar en la gestión de los asuntos administrativos, en las condiciones y
bajo los parámetros señalados por la Constitución, la ley y los reglamentos”.
La Corte entiende que en este campo de las funciones propiamente
administrativas es en donde cabe la posible atribución de ellas a particulares,
y no en aquellas otras de contenido político o gubernamental, como tampoco
en las de contenido materialmente legislativo o jurisdiccional que
ocasionalmente ejercen las autoridades administrativas, pues a la atribución
de las mismas a particulares no se refieren las normas constitucionales
pertinentes. Así pues, el primer criterio que restringe la atribución de
funciones administrativas a particulares está dado por la asignación
constitucional que en forma exclusiva y excluyente se haga de la referida
función a determinada autoridad.
Por último, encuentra la Corte en la citada sentencia, que “la atribución
de funciones administrativas tiene otro límite: la imposibilidad de vaciar de
contenido la competencia de la autoridad que las otorga. En efecto, la
atribución conferida al particular no puede llegar al extremo de que este
reemplace totalmente a la autoridad pública en el ejercicio de las funciones
que le son propios. Si, en los términos del artículo 2º de la Constitución, las
autoridades de la República están instituidas para asegurar el cumplimiento
de los fines del Estado, el despojo absoluto de la materia de su competencia
redundaría en la falta de causa final que justificara su investidura, con lo cual
ella –la investidura– perdería sustento jurídico”.
“Como consecuencia de lo anterior, resulta claro que la atribución de
funciones administrativas a particulares debe hacerse delimitando expresamente
la función atribuida, acudiendo para ello a criterios materiales, espaciales,
temporales, circunstanciales, procedimentales o cualesquiera otros que resulten
útiles para precisar el campo de acción de los particulares, en forma tal que la
atribución no llegue a devenir en una invasión o usurpación de funciones no
concedidas, a un vaciamiento del contenido de la competencia de la autoridad
atribuyente importante o a la privatización indirecta del patrimonio público.
Por ello resulta particularmente importante que las funciones que se
encomendarán a los particulares sean específicamente determinadas”.
De otra parte, la Corte encuentra necesario recordar que para garantizar
la vigencia de los principios superiores que gobiernan el ejercicio de la
función pública (art. 209 de la Carta), el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades aplicables a los servidores públicos, resulta también
extensivo a los particulares que vayan a ejercer funciones administrativas,
como expresamente lo indica el artículo 113 de la Ley 489 de 1998.
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